HOÀN THIỆN CHÍNH SÁCH, PHÁP LUẬT VỀ VẤN ĐỀ ĐÁNH BẮT CÁ IUU - KINH NGHIỆM TỪ MỘT SỐ QUỐC GIA TRONG KHU VỰC BIỂN ĐÔNG

Enhancing Policies and Legislation Addressing Illegal, Unreported, and Unregulated (IUU) Fishing: Lessons Learned from Select States in the South China Sea Region

Tóm tắt:

Hoạt động đánh bắt cá bất hợp pháp, không báo cáo và không được kiểm soát (IUU) đã và đang là một thách thức nghiêm trọng đối với các quốc gia tại khu vực Biển Đông. Tại Việt Nam, sau gần 07 năm nỗ lực “thẻ vàng” đối với thủy Sản Việt Nam vẫn chưa được gỡ bỏ, điều này gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến nhu cầu sinh kế của cộng đồng dân cư ven biển nói riêng và nền kinh tế biển Việt Nam nói chung. Do đó, để giải quyết triệt để các hệ lụy do hoạt động IUU gây ra đồng thời hướng đến việc phát triển một nền kinh tế biển bền vững trong tương lai phù hợp với khu vực và thế giới Việt Nam cần học hỏi những kinh nghiệm từ chính các quốc gia trong khu vực để ngăn chặn triệt để các hành vi đánh bắt cá IUU. Trên cơ sở phương pháp phân tích nội dung định tính và đánh giá các số liệu thực tiễn tham luận này đã đi vào làm rõ những tồn tại đối với hoạt động đánh bắt cá IUU của Việt Nam và nguyên nhân việc chậm gỡ bỏ “thẻ vàng” đồng thời đánh giá một cách tổng quan hệ thống chính sách, pháp luật về hoạt động của các quốc gia trong khu vực Biển Đông, từ đó đề xuất một số giải pháp phù hợp nhằm hoàn thiện hơn nữa hệ thống chính sách pháp luật của Việt Nam.

Từ khóa: IUU, Biển Đông, Hợp tác quốc tế, An ninh phi truyền thống

Summary:

Illegal, unreported, and unregulated fishing (IUU) poses a significant challenge for countries in the South China Sea region. In Vietnam, nearly seven years of efforts have not resulted in the removal of the “yellow card” issued for Vietnamese seafood, severely impacting the livelihoods of coastal communities and the broader marine economy. To effectively address the repercussions of IUU activities and promote a sustainable marine economy aligned with regional and global standards, Vietnam must draw upon the experiences of neighboring countries in combating IUU fishing. Utilizing qualitative content analysis and the evaluation of practical data, this paper identifies the shortcomings of Vietnam’s IUU fishing practices and examines the reasons behind the delay in lifting the “yellow card.” Additionally, it provides a comprehensive assessment of the policies and legal frameworks employed by other nations in the South China Sea region, offering targeted recommendations to enhance Vietnam’s policies and legal system.

Keywords: IUU, South China Sea, International cooperation, Non-traditional security

1. ĐẶT VẤN ĐỀ

Tiến ra biển được đánh giá là xu thế tất yếu trong thế kỷ XXI, trong đó việc khai thác các nguồn lợi từ biển được các quốc gia đặc biệt chú trọng khi mà các nguồn tài nguyên trên đất liền ngày càng cạn kiệt. Trước áp lực dân số gắn liền với các hoạt động kinh tế trong những thập kỷ gần đây đã gây ra sự tàn phá trên diện rộng các nguồn tài nguyên biển và làm suy thoái môi trường. Trong đó, đáng báo động hơn cả là tình trạng đánh bắt IUU diễn ra ngày càng phức tạp. Kể từ năm 2012 đến nay, có gần 30 quốc gia và vùng lãnh thổ bị EU áp thẻ vàng, thẻ đỏ đối với hoạt động đánh bắt này.

Các quốc gia ASEAN với vị trí địa lý đa phần giáp với biển Đông, là điều kiện thuận lợi để phát triển kinh tế và an ninh lương thực trên hai lĩnh vực là khai thác và nuôi trồng thủy sản. Tuy nhiên, thuận lợi này cũng là thách thức to lớn cho khu vực và các quốc gia có liên quan khi mà thực trạng khai thác IUU của các quốc gia trong khu vực tiếp tục gia tăng trong những năm qua. Đây là một thách thức vô cùng lớn, không chỉ làm trầm trọng thêm các tranh chấp cố hữu trên Biển Đông mà còn đe dọa đến các mối an ninh phi truyền thống như an ninh lương thực, an ninh môi trường, …

Với mục tiêu “đưa Việt Nam trở thành một quốc gia biển mạnh”, do đó phát triển bền vững kinh tế biển dựa trên nhu cầu sinh kế dựa vào nghề cá là một trong những trụ cột mà Việt Nam hướng đến. Tuy nhiên, việc EU áp dụng “thẻ vàng” đối với nghề cá của Việt Nam vào năm 2017 đã đặt ra một câu hỏi lớn về thực trạng khai thác và phát triển nghề cá bền vững. Câu hỏi này vẫn chưa thể có được câu trả lời thỏa đáng khi mà đến nay sau hơn 07 năm kể từ khi EU đưa ra cảnh cáo “thẻ vàng” thực trạng này vẫn chưa được khắc phục.

Từ những nguyên nhân và thách thức nêu trên, có thể khẳng định việc tìm kiếm các giải pháp để ngăn chặn hoạt động IUU không chỉ là nghĩa vụ chung của nhân loại mà còn là nhiệm vụ chiến lược của tất cả các quốc gia trong khu vực Biển Đông trong đó có Việt Nam. Bài tham luận này hướng đến mục tiêu: (i) Làm rõ hơn các nội dung pháp lý quốc tế về IUU, (ii) Thực trạng đánh bắt cá IUU của các quốc gia trong khu vực Biển Đông, (iii) Thực tiễn hợp tác và xử lý hoạt động đánh bắt IUU của một số quốc gia trong khu vực Biển Đông và từ đó (iv) Đưa ra một số kiến nghị hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật của Việt Nam.

2. NỘI DUNG

1.1. Khái quát chung về đánh bắt cá IUU

1.1.1. Các khái niệm cơ bản

Đánh bắt cá IUU (Illegal, unreported and unregulated fishing) là một thuật ngữ để chỉ chung tất cả các hoạt động đánh bắt hải sản bất hợp pháp, không báo cáo và được kiểm soát. Các khái niệm cơ bản về đánh bắt cá IUU được quy định trong “Kế hoạch hành động quốc tế nhằm hạn chế, ngăn chặn và loại bỏ đánh bắt cá bất hợp pháp, không báo cáo và không được kiểm soát năm 2001” cụ thể như sau:

(1) Đánh bắt bất hợp pháp là thuật ngữ dùng để chỉ các hoạt động đánh bắt trái với pháp luật của quốc gia và tổ chức quản lý nghề cá khu vực có liên quan.

(2) Đánh bắt không được báo cáo là những hoạt động đánh bắt cá nhưng không báo cáo hoặc báo cáo sai sự thật, trái pháp luật về các vấn đề có liên cho các cơ quan có thẩm quyền của quốc gia và tổ chức quan lý nghề cá khu vực quản lý hoạt động nghề cá.

(3) Đánh bắt không được kiểm soát là các hoạt động đánh bắt cá được tiến hành bởi các con tàu không có quốc tịch, tàu khai đánh bắt cá treo cờ của một quốc gia không tham gia tổ chức quản lý nghề cá nhưng đánh bắt tại khu vực được quản lý hoặc tại những khu vực khác trái với các quy định về bảo tồn tài nguyên sinh vật biển theo luật quốc tế .

Như vậy, có thể nhận thấy, đánh bắt cá IUU là những hành vi đánh bắt cá của tàu, thuyền khi chưa nhận được sự cho phép của quốc gia ven biển hoặc đã được cho phép nhưng vi phạm các quy định về đánh bắt của quốc gia đó. Trong đó, việc thực hiện chống đánh bắt cá IUU là một nỗ lực chung của toàn nhân loại nhằm hướng đến mục tiêu khai thác và phát triển bền vững kinh tế biển nói chung và ngành thủy hải sản nói riêng. Ngày 29/9/2008, EC đã ban hành Quy định số 1005/2008, thực hiện Chiến lược của EU về phòng, chống IUU thông qua việc áp đặt các biện pháp thương mại đối với tàu cá và các quốc gia ủng hộ IUU, hướng đến mục tiêu đảm bảo cho việc thực thi các biện pháp phòng ngừa, ngăn chặn, kiểm soát và loại bỏ hành vi khai thác IUU. Các quốc gia được xác định có hành vi khai thác IUU sẽ bị cảnh cáo chính thức dưới hình thức “thẻ vàng” và được EU đưa ra các khuyến cáo cần thiết để khắc phục. Tuy nhiên, nếu quốc gia này cố tình trì trệ hoặc không cải thiện tình trạng đánh bắt cá IUU sẽ bị thị trường này cấp xuất khẩu hay còn gọi là rút “thẻ đỏ”. Việc áp dụng các biện pháp ngăn chặn và loại bỏ như vậy sẽ tác động trực tiếp đến nền kinh tế thủy hải sản của quốc gia bị “rút thẻ”, do đó các quốc gia bị cảnh cáo cần tích cực hơn nữa trong việc áp dụng những đổi mới cần thiết trong chính sách, pháp luật của mình để đảm bảo cân bằng cán cân kinh tế quốc gia, hướng đến mục tiêu chung là phát triển nghề cá bền vững.

1.2.2. Thực trạng vấn đề đánh bắt IUU tại khu vực Biển Đông

 Những lợi ích chiến lược được các quốc gia theo đuổi ở Biển Đông được tóm tắt bởi “3P” bao gồm: chính trị (politics), dầu mỏ (petroleum) và protein (cá). Trong đó, các vấn đề phát sinh liên quan đến nghề cá là một trong những “báo động đỏ” mà các quốc gia trong khu vực cần nghiêm túc đối diện. Tuy nhiên, triển vọng cho nghề cá ở Biển Đông dường như không khả quan, các dự báo chỉ ra rằng nếu các quốc gia trong khu vực không có những hành động quyết liệt để ngăn chặn việc đánh cá tận diệt và các tác động từ biến đổi khí hậu thì nguồn tài nguyên cá ở khu vực Biển Đông có thể đứng trước nguy cơ cạn kiệt trong vòng 10 năm tới. 

 Biển Đông được xem là một điểm nóng về đánh bắt cá IUU, bởi lẽ hầu hết các quốc gia ven biển trong khu vực đều chịu tác động trực tiếp bởi hành vi đánh bắt trái phép này. Nhiều quốc gia ASEAN đã nhận thẻ vàng, thậm chí thẻ đỏ từ EU do các hành vi đánh bắt cá IUU. Có thể kể đến như: (i) Campuchia nhận “thẻ vàng” vào tháng 11/2012, nhận “thẻ đỏ” vào tháng 3/2014, và đến nay sau nhiều nỗ lực quốc gia này vẫn chưa gỡ bỏ được lệnh cấm từ EU; (ii) Philippines nhận “thẻ vàng” vào tháng 6/2014 nhưng được xóa thẻ vàng 10 tháng sau đó khi đã tuân thủ các quy định đánh bắt thủy sản của luật pháp quốc tế; (iii) Thái Lan nhận “thẻ vàng” vào tháng 4/2015 và được rút ra khỏi nhóm các quốc gia cảnh báo vào ngày 8/1/2019; (iv) Đối với Việt Nam, ngày 23/10/2017 EU đưa ra cảnh cáo “thẻ vàng” cho ngành thủy sản Việt Nam liên quan đến đánh bắt cá IUU. Sau khi bị cảnh báo “thẻ vàng”, Việt Nam đã có những chính sách và biện pháp để gỡ bỏ. Tuy nhiên, đến nay công tác này vẫn chưa đạt được kết quả như mong đợi. Không chỉ các quốc gia bị cảnh báo bởi EU có thị trường xuất khẩu thủy sản bị ảnh hưởng mà hoạt động đánh bắt cá IUU còn trực tiếp tác động đến các quốc gia khác trong khu vực, trong đó 02 quốc gia chịu ảnh hưởng nặng nề nhất bởi nạn đánh bắt “trộm” trong các vùng biển thuộc quyền chủ quyền và quyền tài phán của quốc gia mình là Indonesia và Malaysia. Trên thực tế, Indonesia và Malaysia ban hành những quy định xử lý vi pháp đối với tàu đánh bắt cá và thủy thủ đoàn vi phạm các quy định về IUU trong vùng biển thuộc quyền tài phán của mình. Xét trên phương diện pháp luật, thẩm quyền xử lý vi phạm được tiến hành theo lãnh thổ, do đó các quốc gia có đầy đủ quyền tài phán đối với các vi phạm trong vùng biển của mình. Tuy nhiên việc áp dụng các hình phạt như vậy có thể làm “tổn thương” đến mối quan hệ ngoại giao của các quốc gia trong khu vực cũng như mối quan hệ hợp tác giữa ASEAN trong đó có mối quan hệ giữa Việt Nam và các quốc gia trong khu vực. Do đó, cần thiết việc đánh giá một cách khách quan lại hệ thống chính sách, pháp luật của các quốc gia có liên quan, đặc biệt là các quốc gia đã gỡ bỏ cảnh cáo thẻ vàng cũng như những quốc gia có nỗ lực phòng chống đánh bắt cá IUU để hoàn thiện hơn nữa hệ thống chính sách, pháp luật hiện hành của Việt Nam, tiến tới sớm gỡ bỏ “thẻ vàng” nghề cá.

1.2. Hệ thống chính sách, pháp luật về chống đánh bắt cá IUU của một số quốc gia khu vực Biển Đông

1.2.1. Philippines

Philippines là một trong những quốc gia có động thái tích cực và thiện chí trong việc gỡ bỏ thẻ vàng nghề cá. Cụ thể, sau khi bị cảnh báo “thẻ vàng” vào tháng 6/2014, Philippines đã tiến hành sửa đổi hệ thống khung pháp lý của mình cho phù hợp với các khuyến nghị của EU thông qua việc ban hành Đạo luật phòng ngừa, ngặn chặn và loại bỏ hoạt động đánh bắt cá IUU năm 2014 nhằm sửa đổi và bổ sung Luật thủy sản 1998 của quốc gia này. Có thể nhận thấy, việc nhanh chóng điều chỉnh hệ thống pháp luật của Philippines đã thể hiện thiện chí, thái độ tích cực và cầu thị của quốc gia này trong việc thực hiện các khuyến nghị từ EU cũng như tích cực ngặn chặn và khắc phục hoạt động đánh bắt cá IUU.

Trên phương diện pháp luật thực định các nội dung được Philippines điều chỉnh và sửa đổi bao gồm: nâng mức xử phạt đối với hành vi vi phạm (Chương VI - Lệnh cấm và hình phạt), cải cách bộ máy hành chính về quản lý nghề cá, trong đó tập trung vào tăng biên chế và ngân sách cho cơ quan thực thi pháp luật (Điều 7), kiểm soát các hoạt động khai thác trên biển (Điều 3), đồng thời tập trung vào truy xuất nguồn gốc (Điều 16). Những quy định này tập trung trực tiếp vào các khuyến nghị từ EU nhằm ngăn chặn hành vi đánh bắt cá IUU của ngư dân và các tổ chức tư nhân khác có liên quan. Bên cạnh đó, Philippines cũng tăng cường trách nhiệm quốc tế của mình trong chống khai thác IUU khi phê chuẩn Hiệp định nghề cá Liên Hợp Quốc (UNFSA) và xem xét phê chuẩn Hiệp định về Biện pháp quốc gia có cảng (PSMA).

Trên phương diện chính sách chung, Philippines cũng đã tăng cường vai trò của một quốc gia cảng trong việc truy vấn nguồn gốc cá trong toàn bộ chuỗi cung ứng, song song đó cơ quan thực thi pháp luật quốc gia này cũng áp dụng quy trình tác nghiệp tiêu chuẩn đối với việc kiểm tra chéo và xác minh thông tin khai thác hải sản theo quy định của EU. Tất cả các tàu cá mang cờ Philipines đều được gắn thiết bị định vị VMS, đồng thời Trung tâm giám sát nghề cá cũng được quốc gia này thiết lập tại Manila. Song song đó, Philippines cũng đưa vào vận hành hệ thống cấp phép điện tử và nâng cao năng lực quản lý cho đội ngũ nhân lực có liên quan. 

1.2.2. Thái Lan

Tương tự như trường hợp của Philippines, giải pháp pháp lý cũng là trụ cột quan trọng mà Thái Lan hướng đến. Trong vòng 07 tháng kể từ khi nhận “thẻ vàng”, Thái Lan đã ban hành Pháp lệnh Hoàng gia về Thủy sản B.E. 2558 nhằm mục đích tổ chức lại ngành thủy sản ở Thái Lan nói chung và ở các vùng biển nói riêng nhằm ngăn chặn tình trạng đánh bắt IUU để bảo tồn nguồn tài nguyên động vật thủy sản như một nguồn thực phẩm bền vững cho nhân loại và bảo vệ môi trường, cũng như bảo vệ phúc lợi của ngư dân và ngăn chặn mọi hình thức lao động cưỡng bức trong ngành thủy sản. Thái Lan cũng ban hành Luật thủy sản năm 2015 với các mục tiêu: (i) đạt được tính bền vững trong quản lý nguồn lợi thủy sản; (ii) quản trị tốt; (iii) hiệu quả trong việc chống khai thác IUU với các biện pháp xử phạt hành chính và hình sự tương xứng và có tính răn đe; (iv) hệ thống truy xuất nguồn gốc hiệu quả; và (v) tuân thủ các quy định quốc tế. 

Trong đó, điểm nổi bật giúp Thái Lan nhanh chóng gỡ bỏ “thẻ vàng” là việc tăng cường các chế tài hành chính và hình sự nhằm đảm bảo sự răn đe đến người dân. (i) Đối với chế tài hành chính: Thái Lan áp dụng nâng thời hạn đình chỉ hoặc tạm ngưng giấy phép khai thác đối với tàu thuyền, trong một số trường hợp tái phạm áp dụng hình thức cấm khai thác hoặc bị thu hồi giấy phép; Chế tài tịch thu giấy phép còn được áp dụng đối với các chủ thể khác là chủ sở hữu cảng cá, thương nhân hoặc chủ tàu vận chuyển khi có hành vi tiếp tay hoặc trực tiếp thu mua và tiêu thụ nguồn hải sản không rõ nguồn gốc, đây cũng là một ưu điểm cho thấy Thái Lan đã thực sự có những điều chỉnh kịp thời và thỏa đáng trong vai trò một quốc gia cảng. (ii) Đối với chế tài hình sự: Thái Lan áp dụng việc tăng mức phạt vi phạm đối với các hành vi IUU hình phạt tù có thời hạn cũng được đưa vào áp dụng trong trường hợp vi phạm nghiêm trọng với mức phạt lên đến 02 năm tù giam.

Trên phương diện chính sách, Thái Lan tiến hành cải tiến cơ sở dữ liệu nghề cá quốc gia nhằm kịp thời thực hiện truy vấn hoạt động của tàu, thuyền và đưa ra các biện pháp ngăn chặn, đình chỉ hoạt động của tàu thuyền chưa được đăng ký, đăng kiểm. Đối với tình trạng đánh bắt vượt ngưỡng của ngư dân, Thái Lan áp dụng chính sách giới hạn số giấy phép đánh bắt, đặc biệt là đối với các hành vi khai thác không bền vững nhằm bảo vệ tối đa đa dạng sinh học và ngăn chặn nguy cơ cạn kiệt nguồn tài nguyên thủy sản. Song song đó, Thái Lan tập trung vào hoạt động truy vấn nguồn gốc cá thông qua việc đã tăng cường hệ thống chứng nhận khai thác và các chứng từ khác có liên quan của tàu, thuyền, chứng từ trung chuyển đánh bắt trên biển và hoạt động dỡ hàng tại cảng, thông qua việc số hóa tất cả các công đoạn liên quan đến việc sản xuất và xuất khẩu mặt hàng thủy hải sản. Các biện pháp này cũng đã được triển khai cho tất cả các tàu đánh bắt cá nước ngoài có tổng trọng tải trên 30 tấn cập cảng Thái Lan.

Liên quan đến vấn đề nhân sự quản lý hoạt động nghề cá, Thái Lan đã tiến hành tái cấu trúc lại cơ quan quản lý về thủy sản và hiệu năng thực thi pháp luật. Ngay sau khi Thái Lan bị EU cảnh báo về IUU vào năm 2015, vào tháng 10/2016 Cục Thủy sản quốc gia này đã được tái cấu trúc với việc bổ sung thêm nguồn nhân lực và tài chính để hỗ trợ việc quản lý hoạt động thủy sản, nhằm bảo đảm sự vận hành một cách đồng bộ và hiệu quả trong quá trình thực thi Luật Thủy sản năm 2015 cũng như sự hoạt động hiệu quả của các biện pháp giám sát mới ở Thái Lan.

1.2.3. Indonesia

Khác với Philippines và Thái Lan, Indonesia là quốc gia bị tổn thương bởi hoạt động đánh bắt cá IUU. Để ngăn chặn, phòng ngừa, và loại bỏ hành vi đánh bắt cá IUU trong vùng biển thuộc quyền tài phán của quốc gia mình Indonesia đã tiến hành một loạt các chính sách, và pháp luật cứng rắn. Cụ thể:

Năm 2005, Indonesia cho phép bắn cháy tàu các nước ngoài quy phạm vùng biển Indonesia. Các tàu cá mang cờ nước ngoài đánh bắt trong khu vực nuôi trồng thủy hải sản của Indonesia khi chưa có giấy phép (SIPI) có thể bị áp dụng chế tài cao nhất là 07 năm tù và phạt tiền đến 20 tỷ Rupiah (tương đương hơn 31tỷ VNĐ). Đối với trường hợp làm giả một trong các giấy tờ bao gồm: giấy phép đánh bắt, giấy phép chuyên chở, giấy phép kinh doanh các cá nhân có thể bị áp dụng hình phạt tù cao nhất là 07 năm, phạt tiền đến 03 tỷ Rupiah (tương đương hơn 4,6 tỷ VNĐ) . Ngoài ra, hành vi sử dụng ngư, lưới cụ đánh bắt không phù hợp và trái với các quy định của pháp luật Indonesia sẽ bị áp dụng hình phạt lên đến 05 năm, và phạt tiền 02 tỷ Rupiah (tương đương hơn 03 tỷ VNĐ).

Không dừng lại ở các quy định pháp lý, việc thực thi pháp luật cũng được các cơ quan chức năng Indonesia thực hiện khá cứng rắn, trong đó, quốc gia này đã áp dụng hình phạt tịch thu tàu thuyền vi phạm và có những hình thức tiêu hủy như đốt tàu và bắn cháy. Như vậy, có thể nhận thấy từ thực tiễn chính sách, pháp luật được thực thi bởi Indonesia việc hình sự hóa các hành vi liên quan đến đánh bắt cá IUU là một trong những giải pháp nghiêm khắc mà các quốc gia có thể cân nhắc áp dụng khi các chế tài hành chính chưa phát huy được hiệu quả làm cho tình trạng IUU kéo dài.

1.2.4. Malaysia

Tương tự như Indonesia, Malaysia cũng là một quốc gia bị ảnh hưởng bởi đánh bắt cá IUU, hoạt động đánh bắt trái phép tràn lan gây thiệt hại từ 3-6 tỷ ringgit mỗi năm với khoảng 980 tấn hải sản cho Malaysia, trong đó chủ yếu là do ngư dân nước ngoài thực hiện. Để khắc phục tình trạng này, Malaysia đã chú trọng nâng cao chất lượng của hệ thống kiểm tra, giám sát, kiểm soát các hoạt động của tàu thuyền; ngư dân được khuyến khích sử dụng các thiết bị liên lạc và dẫn đường phù hợp và kịp thời nhận được sự hỗ trợ trong hoạt động đánh bắt khi vô tình xâm phạm vùng biển thuộc các quốc gia khác. Đối với việc kiểm soát tàu cá nước ngoài hoạt động trong vùng biển của quốc gia mình Malaysia đã đưa vào thử nghiệm lắp đặt Mã phản hồi nhanh (QR) và Hệ thống nhận dạng tàu (VIS), hệ thống này dự kiến sẽ được áp dụng cho tất cả các tàu cá hoạt động trong vùng biển thuộc quyền tài phán của Malaysia vào năm 2026.

Trên phương diện pháp luật, một chế tài hình sự cũng được Malaysia áp dụng đối với thuyền trưởng và thuyền viên khi có vi phạm về đánh bắt cá. Cụ thể, mức phạt được áp dụng đối với thuyền viên có hành vi đánh bắt cá IUU trong vùng biển của Malaysia là 100.000 ringgit (gần 600 triệu VNĐ), áp dụng hình phạt tù có thời hạn lên đến 06 tháng. Mức phạt áp dụng đối với thuyền trưởng là 1.000.000 ringgit (gần 6 tỷ VNĐ), tù có thời hạn lên đến 01 năm.

1.3. Một số kiến nghị hoàn thiện chính sách, pháp luật về chống đánh bắt cá IUU của Việt Nam

1.3.1. Tổng quan hệ thống chính sách, pháp luật về chống đánh bắt cá IUU của Việt Nam

Là một quốc gia bị cảnh báo về hoạt động khai thác IUU trên các diễn đàn nghề cá quốc tế và khu vực, cũng như bị EU áp dụng lệnh cảnh cáo bằng” thẻ vàng” đối với nghề cá, Việt Nam đã có những nỗ lực tích cực nhằm khắc phục hoạt động đánh bắt cá IUU đối với hệ thống tàu cá của Việt Nam và cộng đồng ngư dân. Song song với việc tích cực tham gia vào các điều ước quốc tế và diễn đàn khu vực về chống đánh bắt cá IUU, Việt Nam chú trọng vào việc gia cố và bổ sung các quy định pháp luật có liên quan đến hoạt động này như: Luật Thuỷ sản Việt Nam năm 2017; Thông tư Số 50/2015/TT-BNNPTNT ngày 30/12/2015 qui định về việc chứng nhận, xác nhận thuỷ sản khai thác; Thông tư Số 25/2013/TT-BNNPTNT ngày 10/5/2013 qui định chi tiết thi hành một số điều của Nghị định 33/2010 qui định về quản lý hoạt động khai thác thủy sản của tổ chức cá nhân Việt Nam trên các vùng biển và hướng dẫn nghị định 53/2012/NĐ-CP sửa đổi các nghị định về lĩnh vực thủy sản; Nghị định số 37/2024/NĐ-CP sửa đổi bổ sung một số điều của Nghị định số 26/2019/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều biện pháp thi hành Luật Thủy sản; Nghị định số 38/2021/NĐ-CP quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực thủy sản; Nghị quyết số 04/2024/NQ-HĐTP về hướng dẫn áp dụng một số quy định của Bộ luật Hình sự để xử lý liên quan đến hành vi đưa tàu cá, ngư dân đi khai thác trái phép ở vùng biển nước ngoài .…

Trên phương diện chính sách, Ban Bí thư đã ban hành Chỉ thị 32-CT/TW ngày 10/4/2024 về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác chống khai thác IUU và phát triển bền vững ngành thuỷ sản; Chính phủ cũng ban hành ban hành Chương trình hành động và Kế hoạch thực hiện Chỉ thị 32 của Ban Bí thư; Ngoài ra, Thủ tướng Chính phủ đã phê duyệt Chương trình Quốc gia bảo vệ và phát triển nguồn lợi thủy sản (tại Quyết định số 76/QĐ-TTg ngày 18/01/2024), Quy hoạch Bảo vệ và khai thác nguồn lợi thủy sản thời kỳ 2021-2030, tầm nhìn đến năm 2050 (tại Quyết định số 389/QĐ-TTg ngày 9/5/2024), Quy hoạch hệ thống cảng cá, khu neo đậu tránh trú bão cho tàu cá thời kỳ 2021 20230, tầm nhìn đến năm 2050 (tại Quyết định số 582/QĐ-TTg ngày 3/7/2024).

Có thể nhận thấy Việt Nam đã tích cực trong việc thực hiện các chính sách, pháp luật nhằm gỡ bỏ “thẻ vàng” và hướng đến nghề cá bền vững, chống lại các hành vi đánh bắt IUU. Tuy nhiên, đến thời điểm hiện tại sau hơn 07 năm nỗ lực vấn nạn đánh bắt cá IUU tại Việt Nam vẫn còn tồn tại và “thẻ vàng” đối với nghề cá Việt Nam vẫn chưa được gỡ bỏ. Chính vì vậy, trên tinh thần hướng đến việc hoàn thiện pháp luật và cải cách các chính sách về chống đánh bắt cá IUU, có thể đánh giá một cách tổng quan thực trạng thực thi các chính sách của Việt Nam như sau:

(1) Về  pháp luật:

Việc ban hành văn luật và dưới luật nhằm điều chỉnh các hành vi đánh bắt cá IUU được tiến hành một cách nhanh chóng, và kịp thời, tập trung vào các khuyến nghị của EU đối với nghề cá của Việt Nam. Tuy nhiên, các chế tài áp dụng hiện tại vẫn chưa cao và chưa tương thích với lợi nhuận thu được của các cá nhân, tổ chức hoạt động đánh bắt cá IUU và các hoạt động khác có liên quan đến nghề cá. Cụ thể, theo nghị định 38/2024/NĐ-CP quy định về xử phạt hành chính trong lĩnh vực thủy sản, mức phạt tối đa đối với hành vi đánh bắt cá IUU là 01 tỷ VNĐ cho các vi phạm nghiêm trọng trong khai thác thủy sản. Tuy nhiên, mức xử phạt này là chưa đủ răn đe và ngăn chặn vi phạm, đối chiếu với lợi nhuận của một tàu cá hoạt động đánh bắt IUU đặc biệt là tại các khu vực nuôi trồng thủy hải sản của quốc gia khác nhuận thu được có thể dao động trong khoảng 60.000 USD - 2,76 triệu USD cho một chuyến đi thành công (giao động từ khoản 1,5 tỷ - 70 tỷ VNĐ) tùy thuộc vào sản lượng và chủng loại hải sản đánh bắt được.

Về việc hình sự hóa các tội phạm có liên quan đến đánh bắt cá IUU đã được quy định lồng ghép trong Bộ luật hình sự Việt Nam tại các Điều 347, Tội vi phạm quy định về xuất cảnh, nhập cảnh; tội ở lại Việt Nam trái phép với hình phạt tù có thời hạn tối đa là 03 năm; Điều 348. Tội tổ chức, môi giới cho người khác xuất cảnh, nhập cảnh hoặc ở lại Việt Nam trái phép; Điều 349. Tội tổ chức, môi giới cho người khác trốn đi nước ngoài hoặc ở lại nước ngoài trái phép với mức phạt tù có thời hạn lên đến 10 năm. Tuy nhiên, những động cơ và mục đích của các hành vi đánh bắt cá IUU (tại các vùng biển thuộc quyền chủ quyền và quyền tài phán quốc gia khác) không nhằm thực hiện các hành vi phạm tội theo các điều khoản tại Điều 347, 348 và 349 Bộ luật Hình sự Việt Nam, do đó các quy định này chưa phát huy được giá trị răn đe và trấn áp các hành vi đánh cá IUU. Ngoài ra, Bộ luật hình sự Việt Nam cũng hình sự hóa các tội có liên quan đến việc khai thác và bảo vệ nguồn lợi thủy sản như: Điều 242. Tội hủy hoại nguồn lợi thủy sản; Điều 244. Tội vi phạm quy định về quản lý, bảo vệ động vật nguy cấp, quý, hiếm.

(2) Trên phương diện chính sách: Có thể nhận thấy việc tuyên truyền, và thực thi các chính sách và pháp luật về chống đánh bắt cá IUU vẫn chưa đạt được sự đồng bộ khi mà sau hơn 07 năm nỗ lực Việt Nam vẫn chưa thể hướng đến một kết quả rõ ràng trên thực tế là gỡ “thẻ vàng”. Nguyên nhân chủ yếu xuất phát từ nhận thức của đại bộ phận người dân có nhu cầu sinh kế dựa vào nghề cá và các dịch vụ có liên quan đến nghề cá vẫn chưa cao, các lợi ích kinh tế do hoạt động đánh bắt cá IUU đem lại quá lớn làm cho những quan điểm đánh bắt IUU cố hữu khó thay đổi. Sự thiếu đồng bộ trong các cơ sở hạ tầng nghề cá và cảng vụ và thiết bị giám sát làm cho việc kiểm tra và truy xuất nguồn gốc cá gặp nhiều khó khăn; …

1.3.2. Một số kiến nghị hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật của Việt Nam

Để tiến đến một lộ trình hợp tác và phát triển nghề cá cũng như chống đánh bắt cá IUU trong Biển Đông nói chung và loại bỏ tình trạng này của Việt Nam nói riêng tham luận này kiến nghị một số giải pháp như sau:

Thứ nhất, đối với tiến trình hoàn thiện pháp luật về xử lý hành vi đánh bắt cá IUU. Việt Nam cần tham khảo trường hợp của Indnesia và Malaysia trong việc hình sự hóa một số tội phạm có liên quan trực tiếp đến đánh bắt cá IUU, làm rõ và tách biệt với các quy định hiện hành trong Bộ luật Hình sự để tạo hiệu ứng phòng ngừa và răn đe đối với các cá nhân vi phạm. Ngoài ra, các cơ quan thực thi pháp luật cần có cơ chế giám sát, kiểm tra đối với các cơ sở thu mua, chế biến, và xuất khẩu thủy hải sản để đảm bảo vấn đề truy vấn nguồn gốc cá.

Thứ hai, dưới phương diện thực thi các chính sách có liên quan, Việt Nam cần chú trọng và đẩy mạnh hơn nữa việc tuyên truyền và vận động người dân. Tạo sự đồng bộ trong công tác phát hiện, ngăn ngừa và tiến tới loại bỏ hành vi IUU trên thực tế. (i) Việt Nam cần phát huy tối đa vai trò của các cơ quan chức năng, lực lượng thực thi pháp luật trên thực tế nhằm đảm bảo việc thực thi các chính sách pháp luật về nghề cá được thực hiện triệt để. (ii) Tổ chức tuyên truyền cho ngư dân về các quy định phòng, chống IUU 

Thứ ba, đầu tư cho cơ sở vật chất, hạ tầng, trang thiết bị phục vụ cho việc giám sát, kiểm tra hoạt động đánh bắt thủy sản. Tích cực thúc đẩy công tác lắp đặt thiết bị giám sát đối với tàu thuyền và xây dựng bộ nhật ký đánh bắt đối với từng tàu cá và kiểm tra tình trạng hoạt động của các thiết bị giám sát tàu cá. Tăng cường nâng cao cơ sở hạ tầng của cảng biển, đặc biệt là các cảng biển nơi tàu cá thường xuyên hoạt động để phát huy vai trò của một quốc gia cảng, cần tăng cường phát triển các cơ sở hậu cần nghề cá giúp tăng hiệu quả tàu thuyền lưu thông và góp phần làm cho việc truy xuất nguồn gốc đánh bắt thủy sản dễ dàng.

Thứ tư, gác tranh chấp sang một bên và theo đuổi quản trị hợp tác

Hoạt động đánh bắt cá IUU ở khu vực biển tranh chấp có thể không chỉ làm phức tạp tranh chấp và làm xấu đi hiện trạng khu vực mà còn làm giảm căng thẳng giữa các bên và thúc đẩy giải quyết tranh chấp một cách hòa bình. Do đó việc Việt Nam chr động đề xuất các bên trong tranh chấp Biển Đông theo đuổi một chính sách quản trị hợp tác sẽ là đòn bẩy để các bên vượt qua những bất đồng và mâu thuẫn hiện tại và hướng đến một cơ chế chung trong khu vực để ngăn ngừa và hạn chế tình trạng đánh bắt cá IUU hiện nay trên Biển Đông và phát huy hơn nữa vai trò trung tâp của ASEAN trong việc điều phối các quốc gia thành viên.

3. KẾT LUẬN

Vùng Biển Đông là vùng biển sinh thái dồi dào và quan trọng đối với khu vực Đông Nam Á nói riêng và quốc tế nói chung. Vì vậy, việc trấn áp hoạt động khai thác IUU ở đây đã trở thành sự đồng thuận của cộng đồng quốc tế. Nhằm hướng đến một nền kinh tế thủy hải sản bền vững, gỡ bỏ “thẻ vàng” và tiến đến hợp tác, phát triển nghề cá với các quốc gia trong khu vực, tham luận này đã dề xuất một số kiến nghị nhằm tiếp tục hoàn thiện hơn nữa chính sách, pháp luật của Việt Nam trong việc chống đánh bắt cá IUU.

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Dương Anh Sơn, Trần Vang Phủ, Kinh nghiệm của Thái Lan đối phó với quy định về đánh bắt IUUcủa EU và kiến nghị đối với Việt Nam, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 2(418).

2. Food and Agriculture Organization of the United Nations, High value and overexploitation: a need for better management of sea cucumber fisheries, http://www.fao.org/3/a-br816e.pdf, truy cập ngày 10/3/2025.

3. Hiệp hội chế biến và xuất khẩu thủy sản Việt Nam (2024), Gỡ 'thẻ vàng' IUU: Kinh nghiệm thế giới, https://vasep.com.vn/chong-khai-thac-iuu/tin-tuc-iuu/go-the-vang-iuu-kinh-nghiem-the-gioi-30093.html, truy cập ngày 3/3/2025.

4. Hoàng Yên – Thu Hằng (2020), Kỳ 5: Một số quy định xử phạt của các nước đối vớ tàu nước ngoài vi phạm, Thủy sản Việt Nam, https://thuysanvietnam.com.vn/ky-5-mot-so-quy-dinh-xu-phat-cua-cac-nuoc-doi-voi-tau-nuoc-ngoai-vi-pham/?fbclid=IwAR2gRIAfAeRlZlBeq1bc4szGYdpKEkeAHGoKmFMp-4Sr5HOMY_uztVaWud4 , truy cập ngày 21/2/2025.

5. Kỳ Thư (2021), Con người đánh bắt cá quá mức, đáng lo ở Biển Đông, Báo tuổi trẻ, https://tuoitre.vn/con-nguoi-danh-bat-ca-qua-muc-dang-lo-o-bien-dong-20211121154940295.htm, truy cập ngày 27/2/2025.

6. Ngân hàng Thế giới, Đánh giá tác động kinh tế từ phân tích thương mại của việc không tuân thủ quy định về chống khai thác thủy sản bất hợp pháp, không báo cáo và không theo quy định: Trường hợp Việt Nam,https://wtocenter.vn/file/18515/a-trade-based-analysis-of-the-economic-impact-in-vnese.pdf, trang 24.

7. Nghị định 38/2024/NĐ-CP, quy định xử phạt hành chính trong lĩnh vực thủy sản.

8. Ngô Hữu Phước (2023), Những lợi ích từ thẻ vàng của Uỷ ban châu Âu áp đặt đối với ngành thuỷ sản Việt Nam, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 23 (471), tháng 12/2022.

9. Nguyễn Hà (2024), Malaysia: Từ 2026, tàu đánh cá ngoài khơi bắt buộc phải sử dụng mã QR, https://vasep.com.vn/chong-khai-thac-iuu/tin-tuc-iuu/malaysia-tu-2026-tau-danh-ca-ngoai-khoi-bat-buoc-phai-su-dung-ma-qr-31437.html, truy cập ngày 20/2/2025.

10. Nguyễn Thị Hồng Yến (chủ biên), Đánh bắt cá bất hợp pháp, không được báo cáo, không theo quy định (IUU) trong pháp luật quốc tế và pháp luật Việt Nam, Nxb. Lao Động, năm 2019, trang 186.

11. Petrossian, G.A. Preventing illegal, unreported and unregulated (IUU) fishing: A situational approach. Biol. Conserv.2015.

12. Phạm Thị Diệp Hạnh, Phùng Khánh Như (2025), Kinh nghiệm của Thái Lan và Philippines về gỡ “thẻ vàng” IUU và gợi mở cho Việt Nam, Tạp chí Dân chủ và Pháp Luật, Kỳ 1 (422), tháng 2/2025.

13. Republic act No. 10654, An act to prevent, deter and eliminate illegal, unreported and unregulated fishing, amending republic act no. 8550, otherwise known as "the Philippine fisheries code of 1998," and for other purposes.

14. The Environmental Justice Foundation (EJF) (2019), Illegal fishing and child labour in Vietnam’s fishing fleet, A report produced by the Environmental Justice Foundation.