VẤN ĐỀ QUYỀN ĐÁNH CÁ TRONG VỤ KIỆN TRỌNG TÀI BIỂN ĐÔNG (Tiếp theo)

Cụ thể nhận xét của Tòa đối với quyền đánh cá

Ngay từ đầu, Tòa lưu ý rằng cả Philippines và Trung Quốc đều tuyên bố chủ quyền đối với bãi cạn Scarborough và cả Philippines và Trung Quốc đều coi bãi cạn Scarborough là ngư trường truyền thống của công dân nước mình. Nhất quán với những hạn chế về thẩm quyền quyền tài phán của mình, Tòa án đã từ chối bất kỳ kết luận hoặc bình luận nào về chủ quyền đối với Bãi cạn Scarborough. Tòa cũng cho rằng bắt buộc phải nhấn mạnh rằng cuộc thảo luận sau đây về quyền đánh bắt cá tại Bãi cạn Scarborough không dựa trên bất kỳ giả định nào rằng một Bên hay Bên kia có chủ quyền đối với các thực thể  địa lý.

1. Luật áp dụng cho đánh bắt cá truyền thống

Sự chú ý đến các quyền đánh bắt cá truyền thống trong luật pháp quốc tế bắt nguồn từ việc thừa nhận rằng sinh kế và mô hình văn hóa truyền thống rất mong manh khi đối mặt với sự phát triển và các ý tưởng hiện đại về quan hệ giữa các quốc gia và các quyền đánh bắt cá truyền thống này cần được bảo vệ cụ thể.

Đánh bắt cá truyền thống, còn được gọi là đánh bắt thủ công đã được thảo luận rộng rãi trong vụ Trọng tài Eritrea kiện Yemen, xem xét các báo cáo của “FAO” để được hướng dẫn về đánh bắt thủ công ở Biển Đỏ . Dựa trên các nghiên cứu của FAO về đánh bắt thủ công, hội đồng xét xử lưu ý rằng: tàu thủ công và thiết bị được sử dụng trên tàu rất đơn giản. Các tàu này thường là ca nô lắp động cơ nhỏ bên ngoài, các tàu lớn hơn một chút (9-12m) lắp động cơ 40-75 mã lực, hoặc xuồng đánh cá có động cơ trong. Ca nô độc mộc và bè nhỏ (ramas) cũng đang được sử dụng đối với phương thức đánh bắt này. Các phương pháp đánh bắt thường được sử dụng đối với các tàu này là lưới rê, dây dài và dây tay, Trong Báo cáo về Đánh bắt cá ở vùng biển của Eritrea, nghiên cứu của FAO cho biết rằng loại ngư cụ thủ công này, thay đổi cụ thể đối với từng loại tàu thuyền và nguồn cá, là “đơn giản và hiệu quả”. Tuy nhiên, liên quan đến vụ kiện giữa Eritrea vàYemen, Tòa cũng lưu ý: Thuật ngữ “thủ công” không được hiểu là chỉ áp dụng trong tương lai cho một loại hình đánh bắt nhất định giống như cách nó được thực hiện ngày nay. “Đánh bắt thủ công” được sử dụng trái ngược với “đánh bắt công nghiệp”. Nó không loại trừ những cải tiến trong việc cung cấp năng lượng cho tàu thuyền nhỏ, kỹ thuật điều hướng, thông tin liên lạc hoặc kỹ thuật đánh bắt cá; nhưng chế độ đánh bắt truyền thống không mở rộng đến đánh bắt thương mại hoặc công nghiệp quy mô lớn cũng như đánh bắt cá của công dân của các Quốc gia thứ ba ở Biển Đỏ, cho dù quy mô nhỏ hay công nghiệp.

Đánh bắt cá thủ công là một vấn đề được quan tâm ở nhiều diễn đàn quốc tế mà không có bất kỳ định nghĩa chung nào được áp dụng. Đánh bắt cá thủ công đã được đề cập tại Tổ chức Thương mại Thế giới trong bối cảnh các cuộc đàm phán của Vòng đàm phán Doha về trợ cấp nghề cá trong đó nhiều định nghĩa đã được cập nhật. Đánh bắt cá truyền thống, thủ công và quy mô nhỏ cũng là một phần công việc của FAO, Văn phòng Lao động Quốc tế, và Chương trình Môi trường Liên hợp quốc (“UNEP”).

Bất chấp sự chú ý này, yếu tố xác định cơ bản của đánh bắt thủ công vẫn được tiếp tục thảo luận, như trong vụ Eritrea kiện Yemen  tòa án đã lưu ý. Các hoạt động thực tế cụ thể của đánh bắt thủ công sẽ khác nhau giữa các khu vực, phù hợp với phong tục của từng địa phương. Đặc điểm khác biệt của nó sẽ luôn là, trái ngược với đánh bắt công nghiệp, đánh bắt thủ công sẽ đơn giản và được thực hiện ở quy mô nhỏ, sử dụng các phương pháp đánh bắt gần giống với các phương pháp đánh bắt truyền thống đã được sử dụng trong khu vực đó.

Cơ sở pháp lý để bảo vệ đánh bắt thủ công bắt nguồn từ quan niệm về các quyền được hưởng và được hiểu là, sau khi theo đuổi sinh kế thông qua đánh bắt cá thủ công trong một thời gian dài, nhiều thế hệ ngư dân đã có được quyền, tương tự như tài sản, với khả năng tiếp tục đánh bắt cá theo cách của cha ông họ đã thực hiện trước đó. Vì vậy, quyền đánh bắt cá truyền thống mở rộng đến đánh bắt thủ công được thực hiện chủ yếu theo tập quán lâu đời của cộng đồng, nói cách khác là “những quyền mà tất cả ngư dân đã thực hiện liên tục qua các thời kỳ”, nhưng không áp dụng cho đánh bắt công nghiệp rời bỏ hoàn toàn các tập quán đánh bắt truyền thống. Điều quan trọng là, quyền khai thác thủ công gắn liền với các cá nhân và cộng đồng có truyền thống đánh bắt trong một khu vực. Đây không phải là các quyền lịch sử của các Quốc gia, như trong trường hợp các danh nghĩa lịch sử, mà là các quyền tư nhân, như đã được công nhận trong vụ Eritrea kiện Yemen, nơi tòa án từ chối xác nhận “sự hư cấu của pháp lý phương Tây. . . theo đó tất cả các quyền hợp pháp, ngay cả những quyền trên thực tế do các cá nhân nắm giữ, đều được coi là của Nhà nước ”.

Trong trường hợp các quyền cá nhân được quan tâm, luật pháp quốc tế từ lâu đã thừa nhận rằng các phát triển liên quan đến ranh giới quốc tế và các quan niệm về chủ quyền, nên hạn chế sửa đổi các quyền cá nhân càng nhiều càng tốt. Do đó, Tòa án Thường trực Công lý Quốc tế trong ý kiến tư vấn về Người định cư gốc Đức tại Ba Lan lưu ý rằng “[các quyền tư nhân có được theo luật hiện hành không chấm dứt khi có sự thay đổi về chủ quyền,” và Tòa trong vụ Trọng tài Abyei nhận xét rằng “các quyền truyền thống, trong trường hợp không có thỏa thuận rõ ràng ngược lại, thường được coi là không bị ảnh hưởng bởi bất kỳ sự phân định lãnh thổ nào. ” Nguyên tắc tương tự đã được công nhận đối với các quyền trên biển trong vụ Trọng tài Biển Bering, khi nó miễn  trừ cho người bản địa khỏi sự phân chia quyền tài phán của mình đối với việc săn hải cẩu ở Biển Bering.

Trước khi chuyển sang câu hỏi về tình trạng của quyền đánh bắt thủ công theo Công ước, Tòa án cũng cân nhắc về tất cả những gì được cho là mâu thuẫn trong các Đệ trình của Philippines. Một mặt, Philippines đã khẳng định (và Tòa án đã đồng ý) rằng bất kỳ quyền lịch sử nào mà Trung Quốc có thể có trong các vùng biển của Biển Đông ngoài lãnh hải của họ đã kết thúc kể từ khi quốc gia này tham gia vào Công ước và theo pháp luật chung về khái niệm của vùng đặc quyền kinh tế. Mặt khác, Philippines lập luận rằng quyền đánh bắt cá truyền thống của họ tại bãi cạn Scarborough phải được bảo vệ, ngay cả trong trường hợp Trung Quốc có chủ quyền đối với khu vực này.

Tòa cho rằng không có mâu thuẫn nào trên thực tế tồn tại giữa hai lập trường này. Đúng hơn, luật pháp phản ánh những hoàn cảnh cụ thể của việc hình thành vùng đặc quyền kinh tế. Việc mở rộng quyền tài phán được coi là tương đương với việc điều chỉnh ranh giới hoặc thay đổi chủ quyền, và các quyền được hưởng, đặc biệt là đối với nghề cá, cần được cân nhắc bảo vệ. Do đó, trong các Vụ kiện về quyền tài phán về nghề cá, Tòa án Công lý Quốc tế cho rằng việc mở rộng vùng đánh bắt của Iceland chỉ có thể mang lại cho nước này các quyền ưu đãi đối với công dân của các Quốc gia đã thường xuyên đánh bắt trong khu vực. Tuy nhiên, với việc thông qua Công ước về vùng đặc quyền kinh tế, một cân nhắc  khác được áp dụng. Đã xem xét sự chú ý rộng rãi dành cho câu hỏi về quyền đánh bắt cá của công dân các Quốc gia khác trong vùng đặc quyền kinh tế  và mức độ kiểm soát đối với nghề cá cuối cùng được trao cho Quốc gia ven biển, Tòa án không cho rằng những người soạn thảo Công ước dành các quyền đánh bắt truyền thống hoặc thủ công để duy trì và mô tả về vùng đặc quyền kinh tế. Về mặt này, Tòa án không đồng ý với kết luận của tòa trong vụ Eritrea kiện Yemen (cho rằng chế độ đánh cá truyền thống ở Biển Đỏ mở rộng ra khắp các vùng biển của các Quốc gia đó) và cho rằng Tòa án trong vụ kiện này chỉ đơn thuần đưa ra kết luận đối vưới chính vụ việc bởi vì các bên được phép áp dụng các yếu tố khác với Công ước theo các điều khoản luật hiện hành về thỏa thuận trọng tài của các bên.

Do đó, theo Công ước, các quyền đánh bắt cá truyền thống được đối xử khác nhau giữa các vùng biển: Cụ thể

• Tại các vùng nước quần đảo, các quyền đánh bắt truyền thống được bảo vệ rõ ràng, và Điều 51 (1) của Công ước quy định rằng “các quốc gia quần đảo tôn trọng các điều ước hiện hành đã được ký kết với các quốc gia khác và thừa nhận các quyền đánh bắt truyền thống cũng như những hoạt động chính đáng của những quốc gia kế cận trong một số khu vực thuộc vùng nước quần đảo và quốc gia quần đảo. ”
• Ngược lại, trong vùng đặc quyền kinh tế, các quyền đánh bắt cá truyền thống bị chấm dứt, trừ khi Điều 62 (3) quy định rằng “nhu cầu giảm thiểu sự rối loạn về kinh tế ở các Quốc gia có công dân thường xuyên đánh bắt trong vùng” sẽ là một trong những yếu tố để được Quốc gia ven biển tính đến khi cho phép tiếp cận bất kỳ khối lượng hải sản dư nào trong sản lượng đánh bắt cho phép. Tòa cho rằng việc bao gồm điều khoản này - sẽ hoàn toàn không cần thiết nếu như các quyền đánh bắt truyền thống được duy trì trong vùng đặc quyền kinh tế - xác nhận rằng những người soạn thảo Công ước không có ý định bảo lưu các quyền đó. Tất nhiên, Công ước không loại trừ việc các Quốc gia có thể tiếp tục công nhận các quyền đánh bắt truyền thống trong vùng đặc quyền kinh tế trong luật của mình, trong các hiệp định tiếp cận nghề cá song phương, hoặc thông qua các tổ chức quản lý nghề cá khu vực. Sự công nhận như vậy, trong hầu hết các trường hợp, là đáng khen ngợi, nhưng nó không được Công ước yêu cầu, ngoại trừ phạm vi quy định tại Điều 62 (3).
• Cuối cùng, về lãnh hải, Công ước vẫn tiếp tục chế độ pháp lý hiện có mà không có gì thay đổi. Sự đổi mới trong Công ước là việc thông qua một giới hạn đã thỏa thuận là 12 hải lý trên bề rộng của lãnh hải, chứ không phải là sự phát triển nội dung pháp lý của nó. Tòa không thấy có điều gì cho thấy việc thông qua Công ước nhằm thay đổi các quyền có được trong lãnh hải và kết luận rằng trong vùng biển này- trái ngược với vùng đặc quyền kinh tế - các quyền đánh cá truyền thống đã được thiết lập vẫn được luật pháp quốc tế bảo vệ. Tòa cũng lưu ý rằng phần lớn hoạt động đánh bắt truyền thống diễn ra gần bờ biển.

2. Bảo vệ nghề đánh cá truyền thống tại bãi cạn Scarborough

Dựa trên hồ sơ trước đó, Tòa cho rằng Bãi cạn Scarborough là ngư trường truyền thống của ngư dân thuộc nhiều quốc gia, bao gồm Philippines, Trung Quốc (kể cả Đài Loan) và Việt Nam. Câu chuyện của hầu hết những ngư dân đã đánh bắt cá ở bãi cạn Scarborough trong nhiều thế hệ trước đây không phải là chủ đề của hồ sơ vụ án, và Tòa án cho rằng quyền đánh bắt cá truyền thống là một lĩnh vực mà các vấn đề bằng chứng được tiếp cận một cách đầy nhạy cảm đối với trường hợp này. Những vấn đề sinh kế nhất định không được lưu giữ trong các hồ sơ chính thức hay không được lưu tâm trong các sách sử không làm cho chúng trở nên ít quan trọng hơn đối với những người thực thi hoạt động này. Đối với bãi cạn Scarborough, Tòa chấp nhận rằng các tuyên bố của cả Philippines và Trung Quốc về việc đánh bắt theo truyền thống tại bãi cạn là chính xác và có thiện chí.

Trước đó, Tòa không có thông tin chi tiết về các phương pháp đánh bắt mà ngư dân Philippines hoặc Trung Quốc sử dụng truyền thống, hoặc của các cộng đồng có truyền thống điều tàu đến bãi cạn Scarborough. Để phù hợp với thực tế rằng các quyền đánh bắt cá truyền thống là các quyền theo tập quán, có được qua quá trình sử dụng lâu dài, Tòa án lưu ý rằng các phương pháp đánh bắt được bảo vệ theo luật pháp quốc tế sẽ là các phương pháp đánh bắt rộng rãi theo cách thức đánh bắt được thực hiện qua nhiều thế hệ: nói cách khác là đánh bắt cá phù hợp với truyền thống và phong tục của khu vực. Tòa án không chuẩn bị để chỉ định bất kỳ ngưỡng chính xác nào đối với các phương pháp đánh bắt đủ tiêu chuẩn là đánh bắt thủ công, cũng như Tòa án cho rằng cần phải xem xét cách thức và thời điểm các phương thức đánh bắt truyền thống có thể dần thay đổi với sự ra đời của công nghệ.

Dựa trên hồ sơ trước đó, Tòa án cho rằng ít nhất một số vụ đánh bắt được thực hiện tại bãi cạn Scarborough có tính chất thủ công, truyền thống. Tòa cũng để ngỏ khả năng rằng một số hoạt động đánh bắt tại bãi cạn Scarborough có thể đã trở nên có tổ chức đầy đủ và mang tính chất công nghiệp đến mức nó không còn có thể được coi là thủ công nữa.

Chuyển sang đệ trình của Philippines, Tòa lưu ý rằng Điều 2 (3) của Công ước quy định rằng “chủ quyền đối với lãnh hải được thực hiện theo Công ước này và các quy tắc khác của luật pháp quốc tế.” Tòa đồng ý với kết luận của Trọng tài vụ Khu bảo tồn Biển Chagos rằng, về lãnh hải, “Điều 2 (3) có nghĩa vụ đối với các Quốc gia phải thực hiện chủ quyền của mình theo ‘các quy tắc khác của luật pháp quốc tế’.” Quyền đánh bắt cá truyền thống cấu thành một quyền được trao và Tòa án coi các quy tắc của luật pháp quốc tế về việc đối xử với các quyền được trao của công dân nước ngoài hoàn toàn phù hợp với “các quy tắc khác của luật quốc tế” áp dụng trong lãnh hải.

 Tuy nhiên, Tòa án lưu ý rằng các quyền đánh bắt cá truyền thống không phải là tuyệt đối hoặc không phù hợp với các quy định hiện hành. Thật vậy, quy định cẩn thận về đánh bắt truyền thống có thể là cần thiết để bảo tồn và hạn chế các hoạt động có hại cho môi trường.

Các tập quán quốc tế, về mặt này, không hạn chế Quốc gia ven biển khỏi các quy định hợp lý (một nguyên tắc được thừa nhận liên quan đến quyền đánh bắt cá dựa trên hiệp ước trong Nghề cá tại Bờ biển Bắc Đại Tây Dương). Luật pháp quốc tế cũng không ngăn cản Quốc gia ven biển đánh giá phạm vi đánh bắt truyền thống để xác định một cách thiện chí, ngưỡng quy mô và sự phát triển công nghệ mà nếu việc đánh bắt vượt quá ngưỡng đó sẽ không còn chấp nhận rằng việc đánh bắt của công dân nước ngoài là mang bản chất truyền thống.

Tòa án nhận thấy thực tế là kể từ tháng 5/2012, các tàu của Chính phủ Trung Quốc đã hành động ngăn cản hoàn toàn việc đánh bắt cá của ngư dân Philippines tại bãi cạn Scarborough trong một khoảng thời gian quan trọng, nhưng không liên tục. Philippines đã đưa ra bằng chứng về việc các tàu Trung Quốc chặn lối vào bãi cạn Scarborough, và các ngư dân Philippines đã làm chứng về việc bị các tàu Trung Quốc sử dụng vòi rồng xua đuổi. Trong thời gian này, các tàu cá Trung Quốc vẫn tiếp tục đánh cá tại bãi cạn Scarborough. Các hành động của tàu Chính phủ Trung Quốc cấu thành các hành vi chính thức của Trung Quốc, và  các hậu quả do Trung Quốc gây ra sau đó . Đối với những hành động này, Tòa án cho rằng Đệ trình số 10 của Philippines dựa trên một trong hai cơ sở thay thế. Nếu một mặt, Philippines có chủ quyền đối với Bãi cạn Scarborough, thì các vùng nước xung quanh sẽ tạo thành lãnh hải của Philippines. Mặt khác, nếu Trung Quốc có chủ quyền đối với bãi cạn Scarborough, thì tiền đề của Đệ trình của Philippines là Trung Quốc đã không tôn trọng các quyền đánh cá truyền thống của ngư dân Philippines trong lãnh hải của Trung Quốc.

Theo quan điểm của Tòa án, không cần thiết phải tìm hiểu tất cả các giới hạn về sự bảo vệ theo luật tục quốc tế đối với các quyền có được của các cá nhân và cộng đồng làm nghề đánh bắt cá truyền thống. Tòa tán thành rằng việc Trung Quốc ngăn chặn hoàn toàn việc đánh bắt cá của người Philippines tại bãi cạn Scarborough trong một khoảng thời gian đáng kể sau tháng 5/2012 là không phù hợp với luật pháp quốc tế về quyền đánh bắt cá truyền thống của ngư dân Philippines. Đây là trường hợp đặc biệt khi Trung Quốc dường như đã hành động để ngăn chặn việc đánh bắt cá của người Philippines, đặc biệt, trong khi vẫn cho phép các công dân của mình tiếp tục hoạt động. Tòa án nhận thức được rằng tháng 4 và tháng 5/2012 là thời kỳ gia tăng căng thẳng giữa Philippines và Trung Quốc tại bãi cạn Scarborough. Tuy nhiên, tranh chấp của Trung Quốc với Philippines về chủ quyền và thực thi pháp luật tại bãi cạn Scarborough là với Chính phủ Philippines chứ không phải ngư dân. Tòa không tìm thấy các trường hợp tương ứng có thể biện minh cho hành động chống lại ngư dân Philippines đang hoạt động nghề truyền thống của họ cũng như việc tiếp tục ngăn chặn các ngư dân Philippines khỏi bãi cạn Scarborough trong nhiều tháng sau khi Philippines rút các tàu nhà nước của mình.  Tuy nhiên, Tòa án lưu ý rằng sẽ có kết luận giống hệt như vậy nếu Philippines thiết lập quyền kiểm soát đối với bãi cạn Scarborough và hành động theo cách phân biệt đối xử để loại trừ ngư dân Trung Quốc tham gia đánh bắt cá truyền thống.

Đối với tuyên bố của Philippines rằng các hành động của Trung Quốc tại bãi cạn Scarborough thể hiện sự thất bại cụ thể trong việc hoàn thành nhiệm vụ của mình theo Điều 2 (3) của Hiến chương Liên hợp quốc và Điều 279 của Công ước giải quyết tranh chấp bằng biện pháp hòa bình, Tòa án lưu ý rằng cả hai bên đều nhận thấy hành vi lỗi của mình với bên kia trong việc xử lý tranh chấp một cách đầy bế tắc và cả hai đều tìm ra nguyên nhân cáo buộc bên còn lại vi phạm Hiến chương Liên hợp quốc.

Cuối cùng Tòa đi đến kết luận

Dựa trên những cân nhắc nêu trên, Tòa án nhận thấy rằng Trung Quốc, thông qua hoạt động của các tàu nhà nước của họ tại Bãi cạn Scarborough từ tháng 5/2012, đã ngăn cản bất hợp pháp ngư dân Philippines tham gia đánh bắt cá truyền thống tại Bãi cạn Scarborough. Tòa cũng lưu ý rằng quyết định này hoàn toàn không ảnh hưởng đến câu hỏi về chủ quyền đối với bãi cạn Scarborough.