HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ CHỐNG ĐÁNH BẮT CÁ BẤT HỢP PHÁP - MỘT SỐ KINH NGHIỆM TỪ AUSTRALIA

1. Thực trạng đánh bắt cá bất hợp phápcủa Việt Nam

Là một quốc gia trong khu vực Biển Đông, nghề cá nói chung và đánh bắt hải sản nói riêng giữ một vị trí quan trọng trong nền kinh tế quốc dân, được xác định là một trong năm ngành kinh tế biển then chốt trong Chiến lược Phát triển bền vững kinh tế biển Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045. Ước tính, hoạt động đánh bắt cá là điểm tựa sinh kế cho khoảng gần 3 triệu lao động với các ngành nghề trực tiếp hoặc gián tiếp có liên quan.

Tuy nhiên, cùng với sự phát triển này là sự cạn kiệt về tài nguyên cá do những thách thức của hoạt động khai thác quá mức, thiếu các biện pháp bảo tồn cũng như các vấn đề về môi trường, biến đổi khí hậu hay những tranh chấp phức tạp trên Biển Đông đã ảnh hưởng đến lớn đến hoạt động đánh bắt của ngư dân trên biển. Chính vì vậy, trong những năm gần đây hoạt động đánh bắt cá IUU là một vấn đề nan giải đối với Việt Nam, đặc biệt là tình trạng khai thác trái phép tại vùng biển nước ngoài, nhất là khoảng thời gian từ đầu năm 2017 đến cuối năm 2019, tình trạng tàu cá và ngư dân vi phạm vùng biển nước ngoài khai thác hải sản trái phép có diễn biến phức tạp tại các vùng biển giáp ranh với các nước Campuchia, Indonesia, Malaysia và Thái Lan.

Ngày 23/10/2017, EU chính thức cảnh báo thẻ vàng đối với hải sản Việt Nam xuất khẩu sang thị trường này điều này đã gióng lên một hồi chuông cảnh tỉnh mạnh mẽ rằng đã đến lúc Việt Nam cần điều chỉnh lại hệ thống pháp luật có liên quan đến hoạt động đánh bắt cá bất hợp pháp hiện hành. Cùng với việc đưa ra cảnh cáo thẻ vàng, EU cũng đưa ra 9 khuyến nghị cho Việt Nam, bao gồm:

(1) Sửa đổi khung pháp lý để đảm bảo tuân thủ các quy tắc quốc tế và khu vực áp dụng cho việc bảo tồn và quản lý nguồn lợi thủy sản

(2) Đảm bảo thực hiện và thực thi có hiệu quả của pháp luật quốc gia sửa đổi

(3) Tăng cường việc thực hiện có hiệu quả các quy tắc quốc tế và các biện pháp quản lý thông qua một chế độ xử phạt đầy đủ được thực thi và theo dõi.

(4) Khắc phục những thiếu sót đã được xác định trong thanh tra, Kiểm soát và giám sát (MCS) liên quan đến các yêu cầu đặt ra của các quy định quốc tế và khu vực cũng như trong khuôn khổ hệ thống chứng nhận khai thác.

(5) Tăng cường quản lý và cải tiến hệ thống đăng ký và cấp phép khai thác

(6) Cân bằng năng lực khai thác và chính sách đội tàu cá.

(7) Tăng cường truy xuất nguồn gốc sản phẩm thủy sản và thực hiện tất cả các bước cần thiết, phù hợp với luật pháp quốc tế, để ngăn chặn các sản phẩm thủy sản đánh bắt bất hợp pháp được buôn bán và nhập khẩu vào lãnh thổ

(8) Tăng cường và cải tiến hợp tác với các quốc gia khác (đặc biệt là các quốc gia ven biển trong vùng biển mà tàu thuyền treo cờ Việt Nam có thể hoạt động) phù hợp với các nghĩa vụ quốc tế.

(9) Đảm bảo tuân thủ các nghĩa vụ báo cáo và lưu giữ trong RFMOs (Các tổ chức quản lý nghề cá khu vực).

Như vậy, có thể nhận thấy, hành lang pháp lý là một công cụ trọng yếu để ngăn ngừa và loại bỏ hoạt động đánh bắt cá IUU. Tiếp thu những khuyến nghị từ EC, vào tháng 5/2019, Chính phủ Việt Nam đã thành lập “Ban Chỉ đạo quốc gia về  chống khai thác hải sản bất hợp pháp” (Ban chỉ đạo quốc gia về IUU) và trao quyền cho phó thủ tướng Trịnh Định Dũng chỉ đạo và điều phối hoạt động này. Việt Nam cũng thành lập Quỹ Bảo vệ và Phát triển Nguồn lợi Thủy sản và triển khai nhiều biện pháp lâu dài mạnh mẽ khác. Dưới khía cạnh pháp lý, Việt Nam đã có những nỗ lực tích cực trong việc sửa đổi luật thủy sản và tăng cường pháp luật. Đồng thời tiến tới việc tạo dựng một khuôn khổ pháp lý để từng bước chuyển đổi sang nghề cá thương mại, có trách nhiệm và bền vững theo những khuyến nghị mà EC đưa ra.

Tuy nhiên những diễn biến trên thực tế cho thấy những nỗ lực dưới khía cạnh pháp lý mà Việt Nam đang thực hiện dường như là chưa đủ, trong 05 tháng đầu năm 2021, tàu cá và ngư dân Việt Nam vi phạm vùng biển nước ngoài còn diễn biến phức tạp. Tính đến ngày 25/5/2021, đã xảy ra 32 vụ/56 tàu/446 ngư dân bị nước ngoài bắt giữ, xử lý, chủ yếu là ngư dân của các tỉnh Kiên Giang, Bà Rịa-Vũng Tàu, Bình Định, Cà Mau, Bạc Liêu, Quảng Nam, Sóc Trăng. Ủy ban châu Âu đánh giá đây là vấn đề rất nghiêm trọng và có thể sẽ ảnh hướng đến lộ trình xóa bỏ thẻ vàng của Việt Nam, cũng như nguy cơ đối diện với “thẻ đỏ” là rất lớn. Tất cả thực trạng này, một lần nữa đặt ra yêu cầu cần thiết phải đánh giá lại hệ thống pháp luật Việt Nam về đánh bắt cá IUU cũng như cơ chế áp dụng và thực thi hệ thống này trên thực tế, đồng thời yêu cầu tiếp thu kinh nghiệm từ các quốc gia tiên phong trong hoạt động chống đánh bắt cá IUU là vô cùng quan trọng.

2. Tổng quan hệ thống pháp luật Việt Nam về đánh bắt cá IUU

Trên tinh thần những khuyến nghị của EC đưa ra cũng như hệ thống pháp luật quốc tế về chống đánh bắt cá IUU, từ năm 2017 đến nay Việt Nam đã tiến hành sửa đổi và ban hành mới một loạt các văn bản nhằm cập nhật lang pháp lý hiện hành theo hướng phù hợp hơn với các quy định của luật pháp quốc tế và khu vực, cụ thể:

Một là, Luật Thủy sản năm 2017, ngày 21/11/2017 (Luật số: 18/2017/QH14) thay thế Luật Thủy sản năm 2003.

Thông qua luật thủy sản, Việt Nam đã tiếp thu các khuyến nghị của EC và các quy định của FAO cũng như khu vực về chống đánh bắt cá IUU. Trong đó, Luật giành riêng chương 4 để quy định về các hoạt động đánh bắt cá IUU, quy định về chứng nhận đánh bắt và báo cáo đánh bắt. Hay chương 5 quy định về việc quản lý tàu cá và các hoạt động giám sát tại cảng. Qua đó tiến hàng kiểm soát hoạt động đánh bắt cá theo 04 khía cạnh: (I) Khía cạnh quốc gia ven biển; (ii) Khía cạnh quốc gia cảng; (iii) Khía cạnh quốc gia mà tàu mang cờ; và (iv) Khía cạnh thị trường tiêu thụ.

Hai là, Nghị định 26/2019/NĐ-CP, ngày 08/3/2019 về quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Thủy sản

Nhằm cụ thể hóa Luật Thủy sản, Nghị định này đã quy định các vấn đề quan trọng như: (i) Quy định cụ thể về kích cỡ tàu cá được phép hoạt động trong các khu vực phân vùng đánh bắt tương ứng (ven bờ, ven bờ và xa bờ) để bảo vệ nguồn lợi thủy sản; (ii) Quy định về việc lắp đặt Hệ thống giám sát tàu thuyền (VMS) cho tàu cá có chiều dài tối đa từ 15 đến 24 mét (m); tàu cá có chiều dài tối đa trên 24 m phải được lắp đặt VMS kết nối với vệ tinh. Đồng thời nghị định cũng đặt ra yêu cầu đối với các tàu cá phải bật VMS liên tục trong quá trình hoạt động trên biển; (iii) Quy định chi tiết về thủ tục cấp, thu hồi giấy phép khai thác thủy sản đối với tàu cá Việt Nam hoạt động bên ngoài vùng biển Việt Nam; (iv) Quy định đối với tàu cá có chiều dài tối đa lớn hơn 15 m được phép hoạt động khai thác hải sản ngoài vùng biển Việt Nam; …

Ba là, Nghị định số: 42/2019/NĐ-CP Quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực thủy sản ngày 16/5/2019

Thông qua nghị định mức phạt đối với 14 hành vi đánh bắt cá IUU được quy định trong Luật Thủy sản năm 2017. Qua đó các chế tài quan trọng đối với hành vi đánh bắt cá IUU được quy định cụ thể trong Nghị định. Có thể kể đến như các nội dung đáng chú ý như:

• Quy định mức hình phạt từ 300-500 triệu đồng đối với các vi phạm nghiêm trọng trong khai thác thủy sản ở một số hành vi của các tàu cá có chiều dài từ 15m trở lên như: (i) không đảm bảo điều kiện về giấy phép khai thác; (ii) chuyển tải thủy sản từ các tàu cá không đủ điều kiện về giấy phép khai thác; (iii) không trang bị thiết bị giám sát hành trình hoặc vô hiệu hóa thiết bị này trong quá trình hoạt động; (iv) không đảm bảo các điều kiện về nhật ký khai thác; …Có thể nhận thấy, so với nghị định Số: 103/2013/NĐ-CP trước đó, nghị định 42/2019/NĐ-CP đã có sự phân loại hành vi vi phạm dựa vào mức độ nghiêm trọng của hành vi và dựa vào quy mô của tàu.

(2) Gia tăng mức hình phạt đối với các vi phạm đối với các vi phạm tái phạm hoặc tái phạm nhiều lần. Tại khoản 2, Điều 20 Nghị định 42/2019/NĐ-CP đã nâng mức xử phạt lên từ 500-700 triệu đối với những hành vi vi phạm nghiêm trọng nêu trên trong trường hợp các cá nhân cố tình vi phạm nhiều lần; các vi phạm liên quan đến việc che giấu, giả mạo hoặc hủy chứng cứ vi phạm quy định về khai thác, bảo vệ nguồn lợi thủy sản. 

Mức xử phạt cao nhất được áp dụng hiện tại trong hệ thống pháp luật Việt Nam đối với hoạt động đánh bắt cá bất hợp pháp trong các vùng biển Việt Nam dao động từ 800 triệu đến 1 tỷ VNĐ, theo quy định tại khoản 3, Điều 20 Nghị định 42/2019/NĐ-CP, các hành vi sai phạm bị áp dụng mức hình phạt này bao gồm: (i) Các vi phạm về giấy phép khai thác, không trang bị các thiết bị giám sát hành trình đối với tàu cá có chiều dài từ 24 mét trở lên; (ii) Không đảm bảo điều kiện về giấy phép khai thác khi đánh bắt tại vùng biển của quốc gia, vùng lãnh thổ khác hoặc vùng biển thuộc sự quản lý của các tổ chức nghề cá khu vực; (iii) Các vi phạm liên quan đến giấy phép khai thác của tàu cá nước ngoài trong vùng biển Việt Nam; (iv) Công dân Việt Nam sử dụng tàu không quốc tịch, hoặc tàu mang quốc tịch của quốc gia không phải là thành viên để khai thác thác thủy sản trái phép trong vùng biển thuộc thẩm quyền quản lý của tổ chức nghề cá khu vực; (v) Sử dụng tàu cá để khai thác thủy sản không theo quy định về bảo tồn tài nguyên trong các vùng biển quốc tế, và các vùng biển thuộc sự quản lý của các tổ chức nghề cá khu vực; (vi) Các vi phạm liên quan đến việc che giấu, giả mạo hoặc hủy chứng cứ vi phạm quy định về khai thác, bảo vệ nguồn lợi thủy sản trong trường hợp tái phạm; (v) Các hành vi tái phạm đối với việc khai thác thủy sản quá hạn mức do Tổ chức nghề cá khu vực cấp phép.

(3) Quy định hình phạt đối với các hành vi hỗ trợ hoạt động khai thác IUU, liên quan đế việc vi phạm các quy định về môi trường sống của các loài động vật; vi phạm khu vực cấm khai thác; vi phạm về hạn ngạch sản lượng khai thác; vi phạm quy định về chuyển tải thủy sản hoặc hỗ trợ cho tàu cá khai thác bất hợp pháp; vi phạm quy định về nhật ký, báo cáo khai thác thủy sản, nhật ký thu mua chuyển tải thủy sản; vi phạm về ngư, lưới cụ khai thác …

Bốn là, Thông tư Số: 02/2018/TT-BNNPTNT ngày 31/1/2018.

Nhằm tăng cường các biện pháp đối với quốc gia cảng, thông tư này đã tiến hành sửa đổi và làm rõ một số điều liên quan đến việc chứng nhận và xác định nguồn gốc thủy sản có thể kể đến như: quy định cụ thể việc quản lý và kiểm soát tại cảng cá thông qua các hoạt động thẩm định, ghi nhật ký, cấp giấy chứng nhận xuất xứ đối với sản phẩm thủy sản đánh bắt trong nước không vi phạm quy định về đánh bắt trái phép; Quản lý hoạt động đánh bắt thông qua việc ban hành danh mục các loài thủy, hải sản bị cấm.

Năm là, Thông tư Số: 19/2018/TT-BNNPTNT, ngày 15/11/2018 về hướng dẫn bảo vệ và phát triển nguồn lợi thủy sản

Thông tư đã góp phần quy định những vấn đề về việc giải quyết các thủ tục, hướng dẫn điều tra, đánh giá nguồn lợi thủy sản và môi trường sống của các loài thủy sản, bao gồm: thủ tục lập, thẩm định dự án thành lập Khu bảo tồn biển (KBTB) và nội dung quyết định thành lập các KBTB cấp tỉnh; hướng dẫn quản lý khu bảo tồn nguồn lợi thủy sản; ban hành danh mục nghề, ngư cụ cấm khai thác thủy sản và danh mục cấm khai thác thủy sản có thời hạn; và đánh dấu các ngư cụ được sử dụng trong nghề cá

Sáu là, Thông tư số: 21/2018/TT-BNNPTNT, ngày 15/11/2018 quy định về việc ghi, nộp báo cáo, nhật ký khai thác thủy sản; công bố cảng cá chỉ định xác nhận nguồn gốc thủy sản từ khai thác; danh sách tàu cá khai thác thủy sản bất hợp pháp; xác nhận nguyên liệu, chứng nhận nguồn gốc thủy sản khai thác.

Bảy là, Thông tư số: 23/2018/TT-BNNPTNT, ngày 15/11/2018 Quy định tiêu chuẩn, nhiệm vụ, nâng cao nghiệp vụ, trình tự, thủ tục cấp, thu hồi niêm phong kỹ thuật, thẻ đăng kiểm viên tàu cá; công nhận cơ sở đủ điều kiện đăng kiểm tàu cá; bảo đảm an toàn kỹ thuật cho tàu cá, tàu hải giám và tàu công vụ; phê duyệt đăng ký tàu cá và đánh dấu tàu cá.

Tám là, Thông tư Số: 24/2018/TT-BNNPTNT quy định việc cập nhật, khai thác và quản lý cơ sở dữ liệu quốc gia về thủy sản ngày 15/11/2018. Qua đó quy định việc sử dụng, quản lý và cập nhật cơ sở dữ liệu thủy sản quốc gia.

Chín là, Thông tư Số: 25/2018/TT-BNNPTNT quy định về trình tự, thủ tục đánh giá rủi ro, cấp phép nhập khẩu thủy sản sống  ngày 15/11/2018. Thông tư đã hướng dẫn các quy định tại Khoản 4 và Khoản 6 Điều 98 Luật Thủy sản về thủ tục đánh giá rủi ro và cấp phép nhập khẩu động vật, thực vật thủy sản sống không thuộc Danh mục loài thủy sản được phép kinh doanh tại Việt Nam.

Mười là, Thông tư Số 11/2019/TT-BNNPTNT, ngày 22/10/2019 và thông tư số 36/2018/TT-BNNPTNT, ngày 25/12/2018 lần lượt sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư 26/2016/TT-BNNPTNT quy định về kiểm dịch động vật, sản phẩm động vật thủy sản.

Mười một, Nghị định Số: 26/2019/NĐ-CP hướng dẫn Luật Thủy sản ngày 8/3/2019

Bên cạnh đó, một số chế tài hình sự có liên quan đến đánh bắt cá IUU cũng được quy định trong bộ luật hình sự Việt Nam. Cụ thể, Điều 242 Bộ luật hình sự Việt Nam năm 2017 quy định biện pháp xử lý các hành vi vi phạm đối với tội hủy hoại nguồn lợi thủy sản một mức phạt cải tạo không giam giữ đến 03 năm hoặc phạt tù từ 06 tháng đến 03 năm đối với một số hành vi sau: (1) Tàu cá sử dụng chất độc, chất nổ, hóa chất, dòng điện hoặc phương tiện, ngư lưới cụ nằm trong danh mục cấm để tiến hành khai thác thủy sản hoặc làm hủy hoại nguồn lợi thủy sản; (2) Tiến hành khai thác thủy sản trong các khu vực cấm; (3) Khai thác các loài hải sản bị cấm khai thác, các loài hải sản nằm trong danh mục động vật quý hiếm cần được bảo tồn; (3) Phá hoại nơi cư ngụ của các loài động vật quý hiếm, gây ảnh hưởng đến sự cân bằng sinh thái của môi trường biển.

Ngoài ra, Việt Nam cũng tích cực tham gia vào các điều ước quốc tế nhằm xây dựng một khuôn khổ pháp lý hoàn thiện điều chỉnh hoạt động khai thác IUU, có thể kể đến các điều ước quốc tế quan trọng sau: UNCLOS năm 1982; Hiệp định của FAO về thúc đẩy việc tuân thủ các biện pháp quản lý và bảo tồn các vùng biển cả của tàu cá năm 1993; Hiệp đinh về đàn cá di cư của Liên hợp cuốc (UNFSA)năm 1995; Bộ quy tắc quản lý nghề cá có trách nhiệm của FAO (CCRF) năm 1995; Kế hoạch hành động quốc tế nhằm hạn chế, ngăn chặn và loại bỏ khai thác IUU của FAO (IPOA-IUU) năm 2001; Hiệp định về các biện pháp quốc gia có cảng nhằm hạn chế, ngăn chặn, loại bỏ khai thác bất hợp pháp, không báo cáo và không theo quy định của FAO năm 2009; Hướng dẫn tự nguyện về kết quả thực hiện của các quốc gia có tàu treo cờ của FAO năm 2014; … và các diễn đàn nghề cá khu vực.

3. Hệ thống pháp luật Australia về chống đánh bắt cá bất hợp pháp

Là một quốc gia đi tiên phong trong khu vực và thế giới về những nỗ lực chống lại hành vi đánh bắt cá IUU, Australia đã xây dựng cho mình một hệ thống chính sách, pháp luật tương đối hoàn chỉnh và là cơ sở tham chiếu quan trọng cho các quốc gia khác trong đó có Việt Nam. Trong khuôn khổ tham luận này, chỉ xem xét đến khía cạnh hệ thống pháp luật của Australia từ đó đưa ra những so sánh, đối chiếu với hệ thống pháp luật hiện hành của Việt Nam, làm cơ sở đề xuất những giải pháp để hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam hiện hành.

Hệ thống pháp luật về chống đánh bắt cá IUU được thể hiện dưới 02 khía cạnh: (i) bao quát trong quy mô hệ thống pháp luật từ hợp tác chung, liên bang đến các tiểu bang và (ii) chặt chẽ trong từng quy phạm và điều chỉnh tổng thể, đa diện các vấn đề liên quan đến hoạt động đánh bắt cá IUU.

Một là, tổng quan hệ thống pháp luật về phòng, chống đánh bắt bắt IUU của Australia

Ở cấp độ liên bang, hệ thống văn bản pháp lý điều chỉnh hoạt động đánh bắt cá IUU của Australia tương đối bao quát có thể kể đến các văn bản tiêu biểu như: Đạo luật quản trị nghề cá năm 1991; Đạo luật quản lý nghề cá năm 1991; Đạo luật nghề cá vùng eo biển Torres năm 1984; Đạo luật trách nhiệm và thi hành quản lý công năm 2013; Đạo luật trách nhiệm pháp lý nghề cá năm 1991 (quy định về hiệu lực); ; Quy định pháp lý về nghề cá năm 2001; Các quy định có liên quan của Đạo luật Quyền lực Hàng hải 2013; Đạo luật Hải quan 1901, Đạo luật Kiểm dịch 1908, Đạo luật Tội phạm 19142; Đạo luật bảo vệ môi trường và bảo tồn đa dạng sinh học năm 1999; … Qua đó có thể nhận thấy bên cạnh các điều khoản về nội dung, Australia giành riêng một đạo luật là Đạo luật quản trị nghề cá năm 1991 để quy định về vấn đề thi hành pháp luật về chống đánh bắt cá IUU cũng như chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của đội ngũ nhân viên thủy sản thực hiện nhiệm vụ này. Từ đó, tạo hành lang pháp lý giám sát đối với việc thực thi pháp luật về nghề cá.

Hệ thống pháp luật các Bang: Bên cạnh hệ thống pháp luật liên bang điều chỉnh hoạt động đánh bắt cá IUU trong toàn khối thịnh vượng chung, Australia cũng ban hành hệ thống pháp luật riêng biệt tương ứng với 07 bang của mình bao gồm: Queensland: Đạo luật Thủy sản năm 1994; New South Wales: Đạo luật quản lý nghề cá năm 1994; Nam Úc: Đạo luật quản lý nghề cá năm 2007; Lãnh thổ phía Bắc: Đạo luật nghề cá 1988; Victoria: Đạo luật Thủy sản năm 1995; Tây Úc: Đạo luật quản lý tài nguyên cá năm 1994; Tasmania: Đạo luật quản lý tài nguyên sinh vật biển năm 1995. Có thể nhận thấy, Australia đã xây dựng một hệ thống pháp lý từ trung ương đến địa phương, đảm bảo kiểm soát tối đa nhất hoạt động đánh bắt cá và khai thác thủy sản trong toàn bộ vùng biển Australia hướng đến mục tiêu bảo tồn và phát triển đa dạng sinh học biển của Australia.

Bên cạnh việc ban hành pháp luật trong nước, để giảm thiểu hành vi đánh bắt cá IUU của ngư dân Australia tại nước ngoài và các vùng biển quốc tế và ngược lại, quốc gia này đã tích cực tham gia và đóng vai trò quan trọng trong các cơ quan thủy sản khu vực, có thể kể đến như: Ủy ban Nghề cá châu Á – Thái Bình Dương (APFIC); Ủy ban Bảo tồn Tài nguyên sinh vật biển Nam Cực (CCAMLR); Ủy ban bảo tồn cá ngừ vây xanh miền Nam (CCSBT); Diễn đàn Nghề cá (FFA); Ủy ban Cá ngừ Ấn Độ Dương (IOTC); Ủy ban Cá voi Quốc tế (IWC); Mạng lưới các Trung tâm Nuôi trồng Thủy sản ở khu vực Châu Á-Thái Bình Dương (NACA); Ban thư ký cộng đồng nghề cá Thái Bình Dương (SPC);  Tổ chức quản lý nghề cá Nam Thái Bình Dương (SPRFMO); Ủy ban Nghề cá Tây và Trung Thái Bình Dương (WCPFC), … Ngoài ra, Australia cũng tích cực ký kết các thỏa thuận song phương với các quốc gia láng giềng trong khu vực Nam Đại Dương và Đong Nam Á để kiểm soát hoạt động đánh bắt cá IUU của ngư dân các bên.

Hai là, một số điểm đặc biệt trong pháp luật về chống đánh bắt cá IUU

(1) Australia chú trọng việc hình sự hóa liên quan đến một số vi phạm về đánh bắt cá IUU của ngư dân Australia và ngư dân nước ngoài.

Đạo luật quản lý nghề cá Australia năm 1991 (sđ-bs 2020) quy định một mức phạt giao động từ 6 tháng đến 03 năm tù giam đối với một số vi phạm nghiêm trọng về đánh bắt cá IUU. Có thể kể đến như: (i) đối với các cá nhân sử dụng tàu nước ngoài để đánh bắt trái phép trong lãnh hải Australia có thể sẽ bị áp dụng mức phạt tù là 2 năm đối với tàu dưới 24m, và 3 năm đối với tàu trên 24m bên cạnh mức xử phạt hành chính theo luật định; (ii) đối với các hành vi trực tiếp hoặc gián tiếp làm hỏng hoặc phá hủy dữ liệu giám sát điện tử áp dụng mức hình phạt 02 năm tù bên cạnh các mức xử phạt hành chính theo luật định; (iii) phạt 6 tháng tù giam đối với những vi phạm liên quan đến lợi nhuận của người có giấy phép tiếp nhận cá về việc từ chối hoặc trả lại thông tin mà người đó được yêu cầu cung cấp cho cơ quan có thẩm quyền; (iv) phạt tù 2 năm đối với tàu thuyền nước ngoài đánh bắt trái phép trong lãnh hải Australia; … Như vậy, để ngăn ngừa triệt để hành vi đánh bắt cá IUU, Australia đã áp dụng chế tài hình sự không chỉ đối với công dân Australia mà còn áp dụng đối với công dân nước ngoài hoạt động trái phép trong vùng biển của khối thịnh vượng chung Australia.

(2) Nâng cao mức xử phạt hành chính đối với hành vi đánh bắt cá IUU

Hiện tại có thể nhận thấy mức xử phạt hành chính của Australia đối với các vi phạm về đánh bắt cá IUU là tương đối cao, mức hình phạt này áp dụng cho cả các tàu cá Australia và các tàu cá nước ngoài hoạt động trái phép trong vùng biển Australia. Mức phạt cao nhất Australia được áp dụng đối với tàu thuyền nước ngoài hoạt động đánh bắt cá trong vùng biển của Australia lên đến hơn 27 tỷ đồng, cao gấp 27 lần mức phạt kịch khung của Việt Nam đối với các hành vi tương tự. Có thể kể đến một số mức phạt đối với các vi phạm đặc trưng về đánh bắt cá IUU như: (i) vi phạm dữ liệu giám sát điện tử xử phạt hành chính lên đến 55.500 AUD (hơn 900 triệu đồng); (ii) sử dụng tàu thuyền nước ngoài để đánh cá trong vùng biển Australia phạt tiền lên đến 1650.000 AUD (hơn 27 tỷ đồng); (iii) tàu thuyền nước ngoài đánh cá trong lãnh Australia Phạt tiền lên đến 111000 AUD (hơn 1,8 tỷ đồng); (iv) vi phạm quy định cập cảng phạt tiền lên đến 55.500 (hơn 900 triệu đồng); (v) tàu thuyền Australia vi phạm chế độ đánh bắt cá trên Biển cả phạt tiền lên đến 111000 AUD (hơn 1,8 tỷ đồng); (v) đánh bắt cá trong khu bảo tồn biển 111000 AUD (hơn 1,8 tỷ đồng).  

3. Một số đề xuất hoàn thiện hệ thống pháp luật về chống đánh bắt cá bất hợp pháp của Việt Nam

Có thể nhận thấy, mặc dù Việt Nam đã ban hành Luật Thủy sản 2017 và các văn bản hướng dẫn thi hành, trong đó có Nghị định số 42/2019/NĐ-CP quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực thủy sản, nhưng hành lang pháp lý hiện hành vẫn chưa đảm bảo tối đa hiệu lực thi hành và tính răn đe trên thực tế. Điều này thể hiện ở việc các vi phạm về đánh bắt cá IUU vẫn còn chưa được kiểm soát, đặc biệt là đối với các tàu cá đánh bắt trái phép ở vùng biển nước ngoài. Hoạt động kiểm tra giám sát tại cảng và truy vấn nguồn gốc cá vẫn chưa được thực hiện hiệu quả do sự thiếu vắng đội ngũ nhân sự có chuyên môn và hệ thống cơ sở vật chất giám sát. Từ đó, có thể nhận thấy một số điểm hạn chế cần được khắc phục trong hệ thống pháp luật về đánh bắt cá IUU bao gồm:

Một là, cần tiếp tục nâng cao mức xử phạt hành chính với các hành vi vi phạm về đánh bắt cá IUU. 

Hiện tại nghị định số: 42/2019/NĐ-CP về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực thủy sản là văn bản pháp luật quan trọng nhất điều chỉnh hành vi đánh bắt cá bất hợp pháp. Nghị định này có hiệu lực thi hành vào ngày 05/7/2019, có nghĩa là đến thời điểm hiện tại đã đi vào áp dụng trên thực tế được hơn 02 năm. Mặc dù Nghị định đã có nhiều quy định tiến bộ, điều chỉnh các mức xử phạt mang tính răn đe cao hơn, tuy nhiên so với tình hình thực tại của hoạt động nghề cá và mức phạt vi phạm của Australia và các quốc gia lân cận, mức xử phạt của Việt Nam vẫn còn tương đối thấp, chưa đủ tính răn đe, do đó, trong tương lai, để giải quyết triệt để vấn đề đánh bắt cá bất hợp pháp, Việt Nam cần tăng cường hơn nữa mức xử phạt hiện tại nhằm đảm bảo tính răn đe của hệ thống pháp luật quốc gia đối với hoạt động đánh bắt cá bất hợp pháp.

Bên cạnh đó, có một thực trạng cần lưu ý là hiện tại các tàu cá của Việt Nam khi hoạt động tại các vùng biển của nước ngoài đa phần đều nhắm vào các loài có giá trị kinh tế cao nên mức phạt như hiện nay là chưa đủ giá trị răn đe. Cụ thể, trong báo cáo của Quỹ Công lý Môi trường (EJF) vào năm 2019 về hoạt động đánh bắt cá bất hợp pháp của tàu cá Việt Nam đã chỉ ra rằng, hiện tại các chi phí liên quan đến việc đóng tàu và vận hành của một tàu cá Việt Nam là tương đối thấp và các tàu cá này chỉ nhắm vào hải sâm tại vùng biển của các quốc đảo Nam Thái Bình Dương cũng như các loài có giá trị cao khác, chính vì vậy tiềm năng sinh lợi trong một chuyến khai thác bất hợp pháp vượt xa những rủi ro tài chính mà con tàu gánh chịu khi bị phát hiện và xử lý. Chính sự chênh lệch rõ rệt giữa những rủi ro và lợi nhuận thu được này đã làm cho hoạt động đánh bắt cá bất hợp pháp của tàu cá Việt Nam vẫn chưa được giải quyết triệt để. Tổ chức này đưa ra con số tính toán sơ bộ như sau: Giá hải sâm thường dao động từ 10-350 USD kg và sản lượng đánh bắt bình quân của một tàu cá hiện tại là 8 tấn, chính vì vậy lợi nhuận ròng tối đa mà một tàu cá hoạt động bất hợp pháp thu được có thể dao động trong khoảng 60.000 USD - 2,76 triệu USD (khoảng 1 - 60 tỷ) cho một chuyến đi thành công, cao hơn rất nhiều so với mức xử phạt hiện hành của Việt Nam.

Hai là, cần bổ sung các chế tài hình sự đối với các hành vi đặc biệt nghiêm trọng về đánh bắt cá IUU

Mặc dù hiện tại Việt Nam đã tiến hành hình sự hóa việc xử lý vi phạm đối với một số vi phạm về nghề cá tại Điều 242, Bộ luật hình sự 2017 tuy nhiên, các quy định này chưa đủ để răn đe đối với quần chúng nhân dân đặc biệt là cộng đồng cư dân ven biển. Hiện tại, mức phạt cao nhất mà Australia áp dụng là 3 năm tù giam kèm với mức phạt hành chính lên đến trên 27 tỷ đồng đối với các tàu cá trên 24 m đánh bắt bất hợp pháp trong vùng biển Australia tuy nhiên Việt Nam chỉ quy định một mức phạt tối đa đối với hành vi tương ứng là 1 tỷ đồng. Chính vì vậy, trong tương lai, nếu như thẻ vàng không được xóa bỏ và đứng trước nguy cơ đối diện với thẻ đỏ từ liên minh EC, Việt Nam cần tính đến việc áp dụng các chế tài hình sự đối với một số hành vi nghiêm trọng vi phạm về việc lắp đặt các thiết bị giám sát, nhật ký đánh bắt, …

Ba là, quy định các hình phạt về kích thức các loài được đánh bắt

Hiện tại Việt Nam chỉ mới đang giám sát công tác khai thác cá thông qua việc công bố các tiêu chuẩn về kích thước của các ngư lưới cụ nhằm đảm bảo việc khai thác thác bền vững. Tuy nhiên trên thực tế, công tác giám sát này chưa thực sự hiệu quả, bởi lẽ các nghề cá của Việt Nam hiện tại chưa có sự phân biệt rõ ràng đối với từng loài đánh bắt, có nghĩa là tiêu chuẩn kích thước mắt lưới không thể áp dụng đối với tất cả các loài. Chính vì vậy, Việt Nam cần bổ sung thêm các quy định pháp luật về kích thước được phép khai thác đối với từng loài nhằm đảm bảo tính bền vững của nguồn tài nguyên sinh vật biển. Đây cũng là một biện pháp được Australia áp dụng thành công nhằm duy trì nguồn tài nguyên sinh thái trong các vùng biển thuộc khối thịnh vượng chung.

Bốn là, cần xây dựng hành lang pháp lý riêng biệt điều chỉnh hoạt động của lực lượng thực thi pháp luật về chống đánh bắt cá IUU

Với việc ban hành đạo luật quản trị nghề cá năm 1991, Australia đã quy định chi tiết chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan  quản lý nghề cá Australia và các cá nhân thực thi pháp luật khác có liên quan. Đây cũng là hành lang pháp lý quan trọng để kiểm soát việc thực thi pháp luật về chống đánh bắt cá IUU trên thực tế. Hiện tại hệ thống chính sách pháp luật của Việt Nam được điều chỉnh tương đối đầy đủ từ năm 2017 đến nay, tuy nhiên thực tế triển khai ở các địa phương chưa thực sự hiệu quả, chính vì vậy việc áp dụng kinh nghiệm từ Australia để xây dựng một hành lang pháp lý riêng biệt điều chỉnh việc thực thi pháp luật về chống đánh bắt cá trên thực tế là hoàn tòa cần thiết.

Tóm lại, ngăn ngừa và loại bỏ hành vi đánh bắt cá bất hợp pháp là một mục tiêu quan trọng trong việc đảm bảo an ninh phi truyền thống trên biển và phát triển bền vững nền kinh tế quốc gia. Trong đó, hành lang pháp lý đóng vai trò vô cùng quan trọng mang ý nghĩa giáo dục, định hướng và răn đe đối với các sai phạm trên thực tế. Trên cơ sở những tồn đọng trong hệ thống pháp luật hiện hành và tiếp thu kinh nghiệm từ Australia, tring thời gian tới Việt Nam cần tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật về chống đánh bắt cá IUU theo các hướng như sau: (i) hình sự hóa một số vi phạm nghiêm trọng đến quy định về đánh bắt cá; (ii) phân loại nhóm vi phạm và gia tăng mức xử phạt vi phạm hành chính đối với các hành vi đánh bắt cá IUU theo hướng cập nhật mức phạt của các quốc gia trong khu vực châu Á - Thái Bình Dương và tương thích với thực thế lợi nhuận ròng mà hành vi đánh bắt cá bất hợp pháp đem lại; (iii) cần quy định cụ thể kích thước đánh bắt, mùa đánh bắt đối với từng loài và xây dựng các khu bảo tồn biển; (iv) cần tiếp tục xây dựng hành lang pháp lý riêng biệt điều chỉnh hoạt động của lực lượng thực thi pháp luật về chống đánh bắt cá IUU, đặc biệt là đối với các địa phương ven biển.

Người thực hiện: Lê Thị Xuân Phương