HỆ THỐNG PHÁP LUẬT VÀ CHÍNH SÁCH CỦA VIỆT NAM VỀ QUY HOẠCH KHÔNG GIAN BIỂN (Phần 3)

19/05/2022

  1. Thành tựu và hạn chế của hệ thống pháp luật và chính sách Việt Nam về quy hoạch không gian biển

3.1. Thành tựu của hệ thống pháp luật và chính sách của Việt Nam về quy hoạch không gian biển

Xác định quy hoạch không gian biển đóng vai trò quan trọng trong việc phát triển một nền kinh tế hướng ra biển, góp phần khẳng định chủ quyền, quyền chủ quyền đối với các vùng biển, đảo của Tổ quốc, Việt Nam đã bước đầu tiến hành quy hoạch không gian biển tại khắp 28 tỉnh, thành giáp biển. Mặc dù phương thức quản lý tổng hợp biển theo không gian đối với Việt Nam vẫn còn rất mới, tuy nhiên, Việt Nam cũng đã nỗ lực xây dựng khuôn khổ pháp lý về quy hoạch không gian biển, được thể hiện thông qua số lượng và các cấp độ ban hành các văn bản pháp quy liên quan đến lĩnh vực này. Cụ thể:

Thứ nhất, hệ thống pháp luật và chính sách về quy hoạch không gian biển Việt Nam nhiều về số lượng, đủ các cấp độ từ Trung ương đến địa phương. Qua đó, tạo một hành lang pháp lý điều chỉnh các hoạt động quy hoạch không gian trên toàn bộ đường bờ biển của Việt Nam. Tất cả 28 tỉnh thành ven biển của Việt Nam đều có ban hành văn bản triển khai quy hoạch không gian biển.

Thứ hai, hệ thống pháp luật và chính sách của Việt Nam về quy hoạch không gian biển bao hàm yếu tố đa ngành, đa lĩnh vực, phản ánh đúng đặc thù của biển là không gian hoạt động của nhiều ngành nghề (multi-use).

Thứ ba, Luật Quy hoạch năm 2017 đã thể hiện được vai trò trung tâm của mình khi bổ sung vào điều còn thiếu của chính sách pháp luật Việt Nam hiện hành về quản lý và quy hoạch biển, nâng tầm các quy định về quy hoạch không gian biển ở Việt Nam thành một hệ thống có tính thống nhất về mặt quản lý nhà nước và nối kết giữa chiến lược với các kế hoạch, dự án, chương trình hành động; tổ chức không gian phát triển ổn định lâu dài và phân bổ, sử dụng hiệu quả tối ưu nguồn lực tự nhiên phục vụ phát triển kinh tế - xã hội và bảo vệ môi trường trên cơ sở phát huy tối đa lợi thế, năng lực cạnh tranh của cả nước, các vùng lãnh thổ và từng địa phương.

Thứ tư, hệ thống pháp luật và chính sách của Việt Nam về quy hoạch không gian biển có chú trọng đến việc học tập và hợp tác quốc tế. Phương thức quản lý biển theo không gian cũng mới bắt đầu xuất hiện trên thế giới trong khoảng 15 năm, Việt Nam cũng đã tiếp nhận và triển khai quản lý biển theo phương thức này ở một số thành phố biển trong khoảng hơn 10 năm. Trong thời gian đó, Việt Nam đã và đang tham gia vào các điều ước quốc tế, các dự án quốc tế về quy hoạch không gian biển, đây là minh chứng cho thấy sự chủ động và tích cực trong chính sách và pháp luật của Việt Nam về lĩnh vực này.

3.2. Một số hạn chế của hệ thống pháp luật và chính sách của Việt Nam về quy hoạch không gian biển

Mặc dù có đã có nhiều bước tiến đáng ghi nhận nhưng hệ thống pháp luật và chính sách Việt Nam về quy hoạch không gian biển và thực tiễn triển khai vẫn chưa đem lại hiệu quả tương xứng với tiềm năng và vị thế của một quốc gia biển như Việt Nam. Cụ thể là:

Thứ nhất, Luật Quy hoạch 2017 chỉ mới được Quốc hội thông qua vào ngày 24/11/2017, và sẽ có hiệu lực vào ngày 01/01/2019 (trừ các quy định của về lập, thẩm định quy hoạch cấp quốc gia, quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh có hiệu lực thi hành từ ngày 01/3/2018); do đó, cho đến hiện tại, hiệu lực hiệu quả của việc thực thi các quy định liên quan đến quy hoạch không gian biển vẫn chưa đi vào trong thực tiễn. Luật Quy hoạch 2017 vẫn cần có văn bản dưới luật hướng dẫn thi hành thì mới có thể phát huy hiệu lực của mình.

Thứ hai, vẫn chưa có một cơ chế, mô hình quản lý tổng hợp thực sự hiệu quả không gian biển Việt Nam. Hiện nay, Tổng cục Biển và Hải đảo Việt Nam là đang là cơ quan cao nhất về quản lý biển và hải đảo ở Việt Nam. Tuy nhiên, với vị trí là một Tổng cục trực thuộc Bộ, Tổng cục Biển và Hải đảo khó có thể hoàn thành được nhiệm vụ quản lý tổng hợp không gian biển Việt Nam, đặc biệt là khó có thể tác động đến một số hoạt động khai thác và sử dụng không gian biển thuộc thẩm quyền của Bộ khác. Bên cạnh đó, thẩm quyền và nhiệm vụ cụ thể của Tổng cục Biển và Hải đảo Việt Nam đối với công tác quy hoạch không gian biển vẫn chưa được quy định rõ. Điều này tạo một khoảng trống về sự điều hành và quản lý của một cơ quan đầu mối trong công tác quy hoạch không gian biển.

Thứ ba, hệ thống chính sách pháp luật về quy hoạch không gian biển hiện tại chưa có cơ chế khắc phục sự thiếu đồng đều trong năng lực quản lý của các chính quyền địa phương. Một số tỉnh thành có trình độ phát triển cao như Quảng Ninh, Hải Phòng và Đà Nẵng đã có nhiều kinh nghiệm và trình độ quy hoạch cao hơn so với một số tỉnh nghèo ven biển khác. Theo quy định của Luật Quy hoạch 2017, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh tổ chức lập quy hoạch tỉnh trên cơ sở kết nối quy hoạch cấp quốc gia, quy hoạch vùng, quy hoạch đô thị, quy hoạch nông thôn, theo đó năng lực điều hành quản lý của chính quyền địa phương vẫn chưa được tính đến và tạo cơ chế hỗ trợ các tỉnh có năng lực còn hạn chế.

Thứ tư, nhiều quy định pháp luật trong hệ thống pháp luật và chính sách Việt Nam về quy hoạch không gian biển chưa đủ điều kiện để thực hiện. Đơn cử như quy định về phân luồng giao thông, thiết lập tuyến hàng hải trong lãnh hải phục vụ cho tàu thuyền đi qua không gây hại, quy định này đã có từ năm 2012 tại Điều 25 Luật Biển Việt Nam 2012 và được cụ thể hóa trong Nghị định 146/2013/NĐ-CP [nay được thay thế bằng Nghị định 16/2018/NĐ-CP về việc công bố tuyến hàng hải và phân luồng giao thông trong lãnh hải Việt Nam (có hiệu lực vào ngày 01/4/2018)] tuy nhiên cho đến nay, Việt Nam vẫn chưa có hải đồ chính thức phân luồng giao thông và công bố tọa độ của các tuyến hàng hải theo đúng quy định.

  1. Một số kiến nghị hoàn thiện hệ thống chính sách pháp luật Việt Nam về quy hoạch không gian biển

Trên cơ sở phân tích một cách toàn diện hệ thống pháp luật và chính sách Việt Nam về quy hoạch không gian biển hiện hành, nhóm tác giả đề xuất một số kiến nghị sau:

Thứ nhất, cần rà soát và hiệu chỉnh các quy định trong các văn bản pháp luật có liên quan theo hướng phù hợp với các quy định về quy hoạch không gian biển trong Luật Quy hoạch 2017 vừa mới có hiệu lực một phần.

Quy hoạch cần phải có một khuôn khổ hành chính và pháp lý thích hợp để triển khai thực hiện. Do vậy, quy hoạch được tích hợp thì các luật, văn bản pháp quy liên quan cũng phải có tính tích hợp. Với trường hợp ở Việt Nam, thì các văn bản Luật liên quan đến quy hoạch về các lĩnh vực, ngành, lãnh thổ cần phải được sửa đổi để phù hợp với điều kiện mới.

Trong Nghị định số 25/2009/NĐ-CP về Quản lý tổng hợp tài nguyên và Bảo vệ môi trường biển ban hành năm 2009, thuật ngữ “quy hoạch sử dụng biển” mới được đưa vào một cách dè dặt với tên gọi “quy hoạch khai thác, sử dụng tài nguyên và bảo vệ môi trường biển, hải đảo”. Đến khi Luật Biển Việt Nam năm 2012 ra đời, quy hoạch sử dụng biển, đảo đã được hiểu trong nội hàm của thuật ngữ “phương án tổng thể phát triển các ngành kinh tế biển” quy định tại khoản 3 Điều 44 Luật Biển Việt Nam 2012. Cho đến Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo năm 2015 thì thuật ngữ “quy hoạch sử dụng biển” được chính thức sử dụng và được quy định cụ thể về nội dung cũng như trình tự lập quy hoạch. Vì vậy, vấn đề cấp thiết được đặt ra là việc hài hòa và thống nhất các quy định có liên quan đến quy hoạch không gian biển đã có và các quy định mới trong Luật Quy hoạch 2017.

Thứ hai, cần tiếp tục hoàn thiện hệ thống các văn bản pháp quy, quy định kỹ thuật, quy trình công nghệ về điều tra cơ bản về biển và các quy chuẩn cụ thể về quy hoạch không gian biển cũng như việc sử dụng các kết quả nghiên cứu về khoa học công nghệ biển của các dự án, đề tài nghiên cứu khoa học các cấp trong công tác quy hoạch không gian biển.

Thực trạng hiện nay cho thấy hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật, quy trình công nghệ còn rất thiếu, gây khó khăn cho công tác quản lý và tổ chức điều tra cơ bản làm giảm chất lượng kết quả điều tra; thêm vào đó, cơ chế phối hợp, chia sẻ thông tin dữ liệu về điều tra cơ bản giữa các bộ, ngành còn nhiều hạn chế ảnh hưởng tới sự kế thừa tài liệu, dẫn đến nhiều nội dung điều tra bị chồng chéo, gây lãng phí cho ngân sách nhà nước. 

Có thể thấy rằng cơ sở khoa học cho việc quy hoạch không gian biển đến từ việc nắm bắt được một cách toàn diện các tiềm năng, thế mạnh của không gian biển nhất định; trong đó các kết quả từ việc điều tra cơ bản tài nguyên môi trường biển và hải đảo có ý nghĩa hết sức quan trọng. Do đó, hệ thống chính sách pháp luật về quy hoạch không gian biển Việt Nam cần bổ sung quy định về việc sử dụng hiệu quả tối đa kết quả nghiên cứu từ các chương trình, dự án đề tài các cấp liên quan đến khoa học công nghệ biển, các kết quả điều tra cơ bản về tài nguyên, môi trường biển và hải đảo. Ngoài ra, Việt Nam cần quản lý thống nhất được các số liệu về điều tra cơ bản biển và hải đảo của các bộ, ngành và địa phương nhằm hạn chế việc nhiều dự án bị trùng lặp về phạm vi và nội dung; gây lãng phí ngân sách nhà nước.

Thứ ba, mở rộng phạm vi quy hoạch không gian biển ra toàn bộ các vùng biển thuộc quyền tài phán của Việt Nam (nội thủy, lãnh hải, vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa) để đảm bảo phát huy tối đa lợi thế và tiềm năng của Việt Nam trên các vùng biển.

Theo quy định hiện nay, phạm vi của quy hoạch không gian biển còn hạn chế, chỉ trong phạm vi vùng biển cách bờ biển 06 hải lý. Theo Quyết định số 158/2007/QĐ-TTg thì phạm vi vùng bờ phần đất liền bao gồm tất cả các quận, huyện, thị xã ven biển; phần biển bao gồm vùng biển ven bờ cách bờ 6 hải lý trở vào. Còn theo Quyết định số 2295/QĐ-TTg thì phạm vi vùng bờ phần biển gồm vùng biển ven bờ của các tỉnh, thành phố ven biển trực thuộc Trung ương có ranh giới ngoài cách bờ khoảng 6 hải lý; phần đất liền gồm các xã, phường và thị trấn giáp biển của 28 tỉnh, thành phố ven biển trực thuộc Trung ương. Giới hạn không gian trên có thể được điều chỉnh, mở rộng tùy thuộc vào năng lực và nhu cầu quản lý của các tỉnh, thành phố ven biển trực thuộc Trung ương. Với quy định như vậy thì Việt Nam chỉ có quy hoạch một không gian biển rất nhỏ so với một triệu km vuông vùng biển thuộc quyền tài phán trên Biển Đông. Điều này sẽ cản trở Việt Nam phát huy hết các tiềm năng phát triển về biển. Do đó, Việt Nam cần có chiến lược thực hiện quy hoạch không gian biển trên toàn bộ các vùng biển thuộc quyền tài phán của mình.

Bên cạnh đó, một bộ phận không nhỏ vùng biển của Việt Nam đang bị nước ngoài tranh chấp. Việt Nam cần kiên quyết đấu tranh chống lại phương án phân vùng chức năng biển (MFZ) của Trung Quốc trên cái gọi là vùng biển chủ quyền quốc gia trên Biển Đông từ năm 2002 và 2008.

Ngoài việc kiện toàn về hệ thống chính sách pháp luật về quy hoạch không gian biển, một số điều kiện đảm bảo cho việc thực hiện quy hoạch không gian biển một cách hiệu quả cũng cần được chú trọng như sau:

Thứ nhất, nâng cao hiệu quả điều phối và quản lý của của các cơ quan đầu mối về quy hoạch không gian biển

Có thể nói, quy hoạch không gian biển là vấn đề mới cả về lý luận và thực tiễn, đặc biệt về phương pháp và kỹ năng quy hoạch. Cho nên, để quy hoạch không gian biển thực sự được áp dụng hiệu quả và trở thành một công cụ mạnh trong quản lý nhà nước về biển, vùng ven biển và hải đảo thời gian tới, cần phải sớm xác định và thể chế hóa về thực hiện quy hoạch không gian biển ở nước ta, trước hết là cơ quan đầu mối quốc gia về quy hoạch không gian biển. Bên cạnh đó, phải xác định vai trò và thể chế hóa sự tham gia vào quá trình quy hoạch không gian biển của các bên liên quan, bao gồm cộng đồng người dân trong hoặc lân cận vùng quy hoạch. 

Về cơ cấu tổ chức, ở cấp trung ương, Tổng cục Biển và Hải đảo Việt Nam đã được thành lập 10 năm; ở cấp địa phương, đến nay đã có 26/28 tỉnh ven biển thành lập Chi cục Biển và Hải đảo (trừ Tiền Giang và Thành phố Hồ Chí Minh). Tổng cục Biển và Hải đảo trực thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường và các cơ quan quản lý về biển ở địa phương đều trực thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường. Như đã phân tích, Điều này khó đảm bảo các cơ quan này thực hiện tốt chức trách về việc điều phối các hoạt động khai thác và sử dụng biển của nhiều ngành, nhiều lĩnh vực khác nhau. Do đó, kiện toàn cơ cấu tổ chức của cơ quan quản lý Nhà nước chuyên trách về quy hoạch không gian biển để hình thành một cơ quan có vị trí pháp lý đủ tầm, đủ mạnh là một vấn đề cấp thiết được đặt ra.

Thứ hai, tăng cường năng lực chuyên môn cho đội ngũ cán bộ xây dựng và thực hiện quy hoạch không gian biển

Vì quy hoạch không gian biển ở Việt Nam còn là vấn đề khá mới mẻ, do đó, đội ngũ cán bộ quản lý biển hiện tại chưa thể đáp ứng hết các yêu cầu của công tác quy hoạch không gian biển. Để khắc phục hiện trạng này, Việt Nam cần chú trọng các việc sau:

Một là, xây dựng các tài liệu pháp lý và kỹ thuật để hướng dẫn về quy hoạch không gian biển, để tập huấn và đào tạo nâng cao nhận thức và kỹ năng cho cán bộ của cơ quan có thẩm quyền quy hoạch và quản lý quy hoạch; khuyến khích các trường, viện lồng ghép quy hoạch không gian biển vào chương trình đào tạo sau đại học, đào tạo lại cán bộ liên quan, bên cạnh đó phải chú trọng tuyển dụng các cá nhân đã được đào tạo chính quy và bài bản về quản lý biển có đủ năng lực và trình độ;

Hai là, tiếp tục hợp tác quốc tế để chia sẻ kinh nghiệm, thông tin, đào tạo đội ngũ cán bộ chất lượng cao và tuyển dụng các cá nhân có đủ trình độ và năng lực đã được đào tạo bài bản về quy hoạch không gian biển - lực lượng “tiên phong” áp dụng quy hoạch không gian biển trong tương lai, tạo bước đột phá trong quản lý phát triển và bảo tồn tài nguyên - môi trường biển, ven biển và hải đảo của đất nước.

Ba là, tổng kết các bài học kinh nghiệm, các thực hành tốt về quy hoạch không gian biển và quản lý biển theo không gian trên thế giới, trong khu vực và ở trong nước để có nhiều thông tin thực tế cho các cán bộ quản lý, người ra quyết định phát triển, các giáo viên và học viên liên quan có điều kiện tham khảo kịp thời.

Bốn là, xây dựng và thực hiện đồng bộ các chính sách một cách minh bạch hướng đến việc đãi ngộ, hỗ trợ, khuyến khích, thu hút đội ngũ các nhà khoa học, các chuyên gia, cán bộ có trình độ chuyên môn cao, có kinh nghiệm vào làm việc trong các lĩnh vực nghiên cứu, điều tra cơ bản và quản lý tài nguyên - môi trường biển, quy hoạch không gian biển. Trong điều kiện nguồn nhân lực trong nước chưa đáp ứng đủ về năng lực chuyên môn thì các cơ quan hữu quan có thể mời chuyên gia từ các nước đã thực hiện thành công quy hoạch không gian biển hỗ trợ Việt Nam và tích cực hơn nữa trong việc hợp tác quốc tế.

 

 

TÀI LIỆU THAM KHẢO

  1. Chu Phạm Ngọc Hiển (2013), “Quy hoạch không gian biển - Công cụ thực hiện quản lý nhà nước tổng hợp về biển ở Việt Nam”, đăng trong Kỷ yếu Hội thảo: Nguyễn Chu Hồi và nnk (2013), Kỷ yếu Hội thảo Áp dụng Quy hoạch Không gian biển và Vùng bờ ở Việt Nam - Cách tiếp cận Quản lý dựa vào hệ sinh thái, Gland, Thụy Sĩ: IUCN;
  2. Đỗ Thị Trinh (2016), “Tổng quan về Quy hoạch không gian biển”, Trung tâm Thông tin, dữ liệu biển và hải đảo, [http://www.vasi.gov.vn/khoa-hoc-cong-nghe/tong-quan-ve-quy-hoach-khong-gian-bien/t708/c304/i251];
  3. Luật số: 21/2017/QH14, “Luật Quy hoạch”, Quốc hội nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, ban hành ngày 24/11/2017; hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 01 năm 2019. Các quy định của Luật này về lập, thẩm định quy hoạch cấp quốc gia, quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 3 năm 2018.
  4. ioc-unesco.org (2018), “MSP Around the Globe”, [http://msp.ioc-unesco.org/world-applications/overview/];
  5. Nguyễn Chu Hồi (2013), “Thực trạng áp dụng quy hoạch không gian biển ở Việt Nam”, bài đăng trong Kỷ yếu Hội thảo: Nguyễn Chu Hồi và nnk (2013), Kỷ yếu Hội thảo Áp dụng Quy hoạch Không gian biển và Vùng bờ ở Việt Nam - Cách tiếp cận Quản lý dựa vào hệ sinh thái, Gland, Thụy Sĩ: IUCN;
  6. Nguyễn Chu Hồi (2018), “Quản lý tổng hợp biển”, Bài giảng lớp Cao học Luật Biển và Quản lý Biển Khóa 23, Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội, ngày 14/4/2018;
  7. Nguyễn Chu Hồi (2014), “Quy hoạch không gian biển và ven biển: nhu cầu của Việt Nam”, Trung tâm Nghiên cứu Biển và Hải đảo, Trường Đại học Khoa học Xã hội và Nhân văn, Đại học Quốc gia Thành phố Hồ Chí Minh, [http://ttbiendao.hcmussh.edu.vn/?ArticleId=9947d0ee-3733-4e2a-b209-432a96f92fd3];
  8. Nguyễn Chu Hồi, Bùi Thị Thu Hiền, Nguyễn Thùy Anh, Trần Minh Hằng, Katie Jacob (2013), “Kỷ yếu Hội thảo Áp dụng Quy hoạch Không gian biển và Vùng bờ ở Việt Nam - Cách tiếp cận Quản lý dựa vào hệ sinh thái”, Gland, Thụy Sĩ: IUCN, [https://www.mangrovesforthefuture.org/assets/Repository/Documents/KY-YEU-VN-22.01.2014-VN-FINAL.pdf];
  9. Nguyễn Chu Hồi, Nguyễn Thị Ngọc Hoàn, Nguyễn Hoàng Hà (2014), “Quy hoạch không gian biển – công cụ quản lý mới trong khai thác, sử dụng biển và vùng bờ biển”, Cục Thông tin KH&CN Quốc gia, [http://www.vista.vn/LinkClick.aspx?fileticket=k_bAAV-Hg74%3D&tabid=152&language=vi-VN];
  10. Nguyễn Thạch Đăng (2018), “Điều tra cơ bản tài nguyên, môi trường biển và hải đảo phục vụ phát triển bền vững kinh tế biển, an ninh - quốc phòng trong tình hình mới”, Tổng cục Biển và Hải đảo Việt Nam, [http://www.vasi.gov.vn/707/dieu-tra-co-ban-tai-nguyen-moi-truong-bien-va-hai-dao-phuc-vu-phat-trien-ben-vung-kinh-te-bien-an-ninh-quoc-phong-trong-tinh-hinh-moi/t708/c247/i1166].