HỆ THỐNG PHÁP LUẬT VÀ CHÍNH SÁCH CỦA VIỆT NAM VỀ QUY HOẠCH KHÔNG GIAN BIỂN (Phần 1)

19/03/2022

HỆ THỐNG PHÁP LUẬT VÀ CHÍNH SÁCH CỦA VIỆT NAM VỀ QUY HOẠCH KHÔNG GIAN BIỂN (phần 1)

THE LEGAL SYSTEM AND POLICIES OF VIETNAM ON MARINE SPATIAL PLANNING

 

 

Tóm tắt: Quy hoạch không gian biển là một phương thức quản lý biển mới, đã được áp dụng rộng rãi với nhiều mô hình thành công ở nhiều nước trên thế giới. Hiện nay, quy hoạch không gian biển cũng đang được áp dụng mở rộng trên hầu hết các tỉnh thành ven biển của Việt Nam. Hệ thống pháp luật và chính sách đóng vai trò hết sức quan trọng đối với hoạt động quy hoạch không gian biển. Hệ thống pháp luật và chính sách hiện hành của Việt Nam từ trung ương đến địa phương về cơ bản là tương đối dày dặn tuy nhiên vẫn còn chưa tương xứng với vị thế của một quốc gia biển như Việt Nam. Bài tham luận tập trung phân tích hệ thống pháp luật và chính sách của Việt Nam trong công tác quy hoạch không gian biển; chỉ ra những thành tựu và hạn chế của hệ thống pháp luật và chính sách này; để từ đó bài tham luận đề xuất một số giải pháp hoàn thiện hành lang pháp lý cũng như các điều kiện đảm bảo cho sự hiệu quả của công tác quy hoạch không gian biển Việt Nam.

Từ khóa: Hệ thống pháp luật, chính sách, Việt Nam, Quy hoạch không gian biển

Abstract: Marine spatial planning is a new way of managing the sea, which has been widely applied in many successful models in many countries around the world. Currently, marine spatial planning has been extended to most coastal provinces and cities of Vietnam. Legal system and policies play a very important role in marine spatial planning. The current legal system and policies of Vietnam from the central to the local level is relatively dense but still not commensurate with the status of a maritime country like Vietnam. This paper focuses on analyzing Vietnam's legal system and policies in marine spatial planning; presenting the achievements and shortcomings of this legal system and policies. Therefrom, this paper proposes some solutions to improve the legal corridor as well as conditions to ensure the effectiveness of marine spatial planning in Vietnam.

Keywords: Legal system, policy, Vietnam, marine spatial planning

 

  1. Tổng quan về quy hoạch không gian biển ở Việt Nam

Quy hoạch không gian biển (marine spatial planning) là một thuật ngữ vẫn còn tương đối mới mẻ với các nhà khoa học, các nhà quản lý Việt Nam và chỉ mới xuất hiện trên thế giới khoảng hơn 15 năm gần đây. Theo thống kê của Chương trình Quy hoạch không gian biển (marine spatial planning programme) do UNESCO phối hợp với Ủy ban Hải dương liên chính phủ, trên toàn thế giới có khoảng 70 quốc gia đã thực hiện Quy hoạch không gian biển.

Theo định nghĩa của Chương trình Quy hoạch không gian biển (marine spatial planning programme) do UNESCO phối hợp với Ủy ban Hải dương liên chính phủ: “Quy hoạch không gian biển là một quá trình, có tính chất công vụ, phân tích và phân bổ không gian và thời gian cho các hoạt động của con người trên các vùng biển nhằm đạt được các mục tiêu về sinh thái, kinh tế và xã hội đã được xác định thông qua một quá trình chính trị”.

Còn theo định nghĩa của Luật Quy hoạch 2017 tại khoản 3 Điều 3: “Quy hoạch không gian biển quốc gia là quy hoạch cấp quốc gia, cụ thể hóa quy hoạch tổng thể quốc gia về phân vùng chức năng và sắp xếp, phân bố hợp lý không gian các ngành, lĩnh vực trên vùng đất ven biển, các đảo, quần đảo, vùng biển, vùng trời thuộc chủ quyền, quyền chủ quyền, quyền tài phán quốc gia của Việt Nam”. Thêm vào đó, Điều 3 Luật Quy hoạch 2017 cũng đưa ra định nghĩa cho các thuật ngữ “quy hoạch” và “quy hoạch tổng thể quốc gia” . Qua đó thấy rằng, quan điểm của nhà làm luật Việt Nam về cơ bản cũng giống như quan điểm chung của thế giới về quy hoạch không gian biển trên 03 phương diện chủ yếu sau:

Thứ nhất, quy hoạch không gian biển là hoạt động của cơ quan công quyền. Không gian biển có đặc thù là không thể bị chiếm hữu bởi riêng một cá nhân, tổ chức nào mà không gian biển chỉ có thể được xác định thuộc về chủ quyền hoặc quyền chủ quyền và được đặt dưới sự quản lý thống nhất của một quốc gia theo nguyên tắc “đất thống trị biển”. Ngoài ra, quốc gia còn có một số quyền nhất định trong không gian biển cả và đáy đại dương theo quy định của luật biển quốc tế. Đại diện cho mỗi quốc gia trong khai thác, quản lý và sử dụng không gian biển chính là nhà nước cùng với hệ thống các cơ quan công quyền. Do đó, việc quy hoạch không gian biển thuộc về thẩm quyền của quốc gia và được thực hiện thông qua bộ máy nhà nước.

Thứ hai, quy hoạch không gian biển gắn liền với hoạt động phân vùng chức năng. Bản chất của quy hoạch không gian biển chính là việc điều phối tất cả các hoạt động của con người trên không gian biển. Đây là hai hoạt động mối liên hệ tương hỗ với nhau: phân vùng chức năng là một công cụ dựa vào đó quy hoạch không gian biển sẽ được xây dựng chi tiết hơn, bao gồm cả việc xác định về tính pháp lý cho việc sử dụng và quản lý từng phân vùng cũng như xây dựng kế hoạch sử dụng không gian biển theo các lộ trình khác nhau. Phân vùng chức năng được coi là công cụ đầu tiên của chu kỳ quy hoạch không gian biển được rút kinh nghiệm từ quy hoạch sử dụng đất rồi áp dụng vào phân vùng chức năng không gian biển.

Thứ ba, quy hoạch không gian biển có mục đích là làm hài hòa mối quan hệ giữa ba trụ cột môi trường – kinh tế – xã hội. Trên phương diện này, quy hoạch không gian biển đóng vai trò như một biện pháp thực hiện phương thức quản lý tổng hợp biển theo không gian để đạt được mục tiêu phát triển bền vững. Quản lý tổng hợp biển theo không gian là phương thức quản lý mới không thay thế quản lý đơn ngành và quản lý theo vấn đề mà nối kết, điều chỉnh các hoạt động phát triển của các ngành nhằm đạt được một sự cân bằng giữa kinh tế, xã hội và môi trường cũng như làm giảm thiểu các mâu thuẫn lợi ích trong việc sử dụng đa ngành/ đa mục tiêu tài nguyên biển. Từ thập niên cuối của thế kỷ XX cho đến nay, các quốc gia đã dần nhận thức được tầm quan trọng của việc bảo vệ môi trường và chăm lo cho cuộc sống của con người bên cạnh việc phát triển kinh tế. Quy hoạch không gian biển như là một quy trình tất yếu để đáp ứng yêu cầu của việc phát triển bền vững.

Việt Nam có nhiều thuận lợi trong việc thực hiện quy hoạch không gian biển. Một là, không gian biển thuộc quyền tài phán rộng lớn (khoảng một triệu km vuông trên Biển Đông). Hai là, biển Việt Nam tương đối phong phú về tài nguyên thiên nhiên và đa dạng về địa chất địa mạo. Ba là, mâu thuẫn giữa các ngành nghề, giữa các hoạt động khai thác, sử dụng và bảo vệ biển ở Việt Nam tuy tồn tại đã lâu nhưng vẫn còn nằm trong giới hạn có thể điều tiết được thông qua thực hiện quy hoạch không gian biển.

Tuy nhiên, Việt Nam cũng phải đối mặt với rất nhiều khó khăn, thách thức khi thực hiện quy hoạch không gian biển. Một là, không gian biển thuộc quyền tài phán của Việt Nam trên Biển Đông tuy rộng lớn nhưng bị nước ngoài tranh chấp và cản trở. Hai là, hoạt động khai thác và sử dụng biển của phần lớn người dân Việt Nam tồn tại có dưới dạng tập quán và truyền thống, việc điều chỉnh bằng quy hoạch cần phải có thời gian dài cùng với chính sách hỗ trợ, xử lý vi phạm triệt để, nghiêm minh thì mới có thể thay đối. Ba là, hiệu quả làm việc của hệ thống các cơ quan công quyền ở Việt Nam còn chưa cao, trong khi đó, hiệu quả của quy hoạch không gian biển lại phụ thuộc phần lớn vào năng lực điều hành quản lý của hệ thống các cơ quan này.

Bên cạnh đó, phân vùng sử dụng biển và vùng bờ biển là một vấn đề mới và khó đối với Việt Nam do sự phức tạp về các hệ thống không gian biển và bờ biển có thể được tóm tắt ở 4 lĩnh vực sau: a) Tính động về mặt vật lý của môi trường biển cùng với sự di cư của các nguồn cá và sinh vật biển, b) năng lực tổng hợp về môi trường và sinh thái biển và các nguồn tài nguyên trong không gian ba chiều, c) các đặc điểm chung, sử dụng đa ngành và lợi thế cạnh tranh của các tài nguyên biển và vùng bờ luôn luôn tạo ra nhu cầu (đôi khi mâu thuẫn) sử dụng không gian cho những hoạt động phát triển của con người, và d) sự tương tác giữa đất liền-biển/ đại dương ở các vùng bờ biển và giữa các hệ thống tài nguyên biển nhạy cảm có ảnh hưởng lớn đến kế hoạch phân vùng sử dụng biển lâu dài, quy hoạch sử dụng đất hiện tại, cũng như cơ chế chính sách và thể chế quản lý biển và bờ biển như hiện nay khó có thể điều chỉnh.

Mặc dù cho đến nay [tháng 11/2018], tất cả 28 tỉnh thành giáp biển của Việt Nam đều đã ban hành một số văn bản quy hoạch không gian biển. Tuy nhiên, việc triển khai thực hiện trên thực tế cùng hiệu quả mang lại từ việc quy hoạch không gian biển chưa đồng đều. Quảng Ninh, Hải Phòng và Đà Nẵng là ba tỉnh thành đi đầu trong việc quy hoạch không gian biển. Năm 2004, kế hoạch phân vùng chức năng tầm nhìn 2030 của Thành phố Đà Nẵng với sự hỗ trợ của PEMSEA (Partnership for Environmental Management of Seas of East Asia) cũng là một điểm sáng trong quy hoạch không gian biển ở Việt Nam. Năm 2007, kế hoạch phân vùng sử dụng không gian ở vùng bờ biển Hạ Long cũng được thực hiện với 3 nhóm vùng và 15 tiểu vùng không gian trong khuôn khổ dự án NOAA-IUCN-Việt Nam. Năm 2013, Thành phố Hải Phòng đang cho triển khai Dự án “Quy hoạch không gian biển thành phố Hải Phòng đến năm 2025, tầm nhìn 2050”, v.v… Việt Nam có đến 28 tỉnh thành giáp biển nhưng chỉ mới có 8 tỉnh thành ven biển thực hiện quy hoạch không gian biển. Điều đó cho thấy, quy hoạch không gian biển Việt Nam vẫn còn rời rạc, chưa đồng bộ. Tuy nhiên, cùng với việc Luật Quy hoạch 2017 bắt đầu có hiệu lực, quy hoạch không gian biển Việt Nam nhiều khả năng sẽ sớm được hoàn thiện hơn.

còn nữa

Lê Thị Xuân Phương